A adaptação da Administração Pública Portuguesa à época do COVID-19: necessidade de digitalização- Filipa Aroso Silva

 

A adaptação da Administração Pública Portuguesa à época do COVID-19: necessidade de digitalização

The adaptation of the Portuguese Public Administration to the COVID-19 era: need for digitalization

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Filipa Aroso Silva, nº 69539, PB17

 

Sumário: 1. O mundo digital – 2. A evolução tecnológica na Administração Pública – 3. As exigências da pandemia COVID-19 – 3.1. Legislação relevante – 3.2. Plataformas de apoio ao cidadão – 3.3. Problemas – 4. O futuro da digitalização – 5. Conclusão

 

Resumo: O presente trabalho tem como objetivo analisar o impacto da tecnologia na sociedade atual, nomeadamente na Administração Pública, e como a pandemia COVID-19, com todas as suas restrições e adversidades, afetou o seu progresso, através da análise de diversa legislação relevante.

 

Palavras-chave: Administração Pública; Pandemia; Portugal; Digitalização; Evolução Tecnológica.

 

Abstract: The present work aims to analyze the impact of technology on today's society, namely on Public Administration, and how the COVID-19 pandemic, with all its restrictions and adversities, affected its progress, through the analysis of several relevant legislations.

 

Keywords: Public Administration; Pandemic; Portugal; Digitalization; Technological Evolution;

 

 

1.     O mundo digital

O conceito de “digitalização” remete para uma transformação digital. Estas mudanças tecnológicas surgem com uma necessidade de acompanhamento por parte da sociedade e, nomeadamente, do direito. O legislador, assim como qualquer aplicador da lei, deve perceber as mudanças que acontecem na nossa realidade, de modo a poder determinar de modo eficaz a solução do caso concreto^[1].

Nenhuma área jurídica fica indiferente a esta nova realidade, assim como a população.

No âmbito da cadeira de Direito Administrativo I, foi-me dada uma noção de como esta inovação tem sido vista e debatida.

Estas transformações, quase “revoluções” na sociedade, geram reações opostas. Por um lado, temos os céticos, negacionistas da mais-valia tecnológica, rejeição do desenvolvimento e da nova realidade. Por outro lado, temos os otimistas, que abraçam esta nova realidade como da maior importância, podendo mesmo gerar expectativas irrealistas.

Existem diversos fatores que levam a que se adote uma posição quer cética quer otimista. Argumentos desde a dificuldade de acesso à tecnologia até à simplicidade dos procedimentos digitais, leva a que cada um de nós se incline para uma posição.

Perante isto, o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva adota uma posição intermediária, evitando os espectros extremistas, procurando um equilíbrio entre as duas posições[2].

O Professor mostra considerar a digitalização como um fenómeno inovador, inevitável, e que requer naturalmente uma adaptação do mundo jurídico, nomeadamente do direito constitucional e administrativo. Mostra preocupação nomeadamente com a necessidade de salvaguardar direitos fundamentais e princípios como a dignidade humana, materializados na Constituição da República Portuguesa.

Esta parece-me a visão mais adequada do problema. Devemos ter sempre em conta os pontos mais e menos positivos desta evolução tecnológica, e atender à realidade socioeconómica vivida em Portugal, a sua posição a nível da União Europeia e as estratégias implementadas pelos desafios que vivenciamos. Apesar de promissor, não é isento de dificuldades este novo “mundo digital”.

 

2.     A evolução tecnológica na Administração Pública

Um elemento característico do modelo de Estado pós-social em que vivemos, foi o desenvolvimento tecnológico, e a multiplicação de tarefas que passaram a ser realizadas através deste.

Durante os últimos anos, temos presenciado um crescimento exponencial do digital em Portugal.

Na integração das tecnologias digitais, o nosso país ocupa o 17º lugar no ranking da União Europeia (estando desde 2016 acima da média, embora esta tenha vindo a convergir até 2021)^[3].

Quanto à manutenção de serviços públicos digitais, Portugal encontra-se acima da média da União Europeia (14ª posição do ranking). Verificamos assim que, nos mais diversos serviços públicos digitais disponíveis, quer para os cidadãos quer para as empresas, o nosso país está bem posicionado.

No entanto, quando se discute a utilização de serviços de Administração Pública propriamente dita, percebemos que a classificação de Portugal fica aquém da média.^[4]

Tal como as variadas áreas da sociedade, também a Administração Pública apresenta um gradual histórico de evolução tecnológica. Existe cada vez mais uma necessidade de os particulares se tornarem mais independentes, e de se poupar tempo com procedimentos administrativos.

Não sendo a Administração Pública indiferente a este fenómeno, verifica-se que é cada vez maior o recuso à “administração através das máquinas”: cada vez mais temos decisões administrativas, como a regulamentação do trânsito, atribuição de pensões, etc., que resultam de processos digitais- as “máquinas”.

Um exemplo premente da modernização na Administração foi a criação, em 2014, da Chave Móvel Digital, instrumento que permite agilizar a relação dos particulares com os serviços públicos, assim como acompanhar todo o processo, eliminando etapas e “descomplicando” procedimentos. Esta tem vindo a ser desenvolvida e adaptada, sendo já utilizada por mais de 2 milhões de portugueses[5].

Analisando o Código do Procedimento Administrativo, na sua revisão de 2015, verifica-se, nomeadamente no seu artigo 14º, que a abordagem optada pelo legislador à administração eletrónica consiste maioritariamente numa perceção de “dever”, como que um segundo plano, um “mero instrumento de suporte e de apoio à atuação administrativa”, ao invés de uma verdadeira “atuação administrativa”.[6]

 

3.     As exigências da pandemia COVID-19

A pandemia da Covid-19 provocou grandes mudanças na estrutura das organizações. Tanto o setor público como o privado, viram-se obrigados a alterar o seu modelo organizacional.

A questão que se coloca é: como é que uma estrutura tão burocrática, como é a Administração Pública, se adaptou a esta nova realidade?

Primeiramente, intensificou-se a utilização de meios eletrónicos para a comunicação entre a Administração Pública e os particulares^[7], e reforçou-se a preferência do regime de teletrabalho no seio da Administração. A Lei n.º 1-A/2020 veio assegurar que o facto de os membros de órgãos colegiais de entidades públicas participarem em reuniões à distância, através de meios remotos, não impediria o seu normal funcionamento.

Estas resoluções tiveram uma enorme importância na sociedade portuguesa, pois vieram abrir portas a outras perspetivas de modo de trabalho e à chamada “desburocratização” da Administração Pública.

 

3.1. Legislação relevante durante a pandemia

Para além do mencionado anteriormente, houve diversas normas que tiveram um impacto significante nesta altura de crise, como:

A)   Lei n.º 2/2020- Orçamento do Estado Suplementar para 2020

A Lei n.º 1/2020, alterada em julho de 2020 devido à progressão da doença, estabelece as medidas de apoio económico e social para mitigar os impactos da pandemia de COVID-19 em Portugal. Entre diversas medidas, a lei procura a modernização e digitalização da Administração Pública, como uma forma de garantir a continuidade dos serviços públicos e apoiar a adaptação ao novo normal.

B)    Lei n.º 67/98 - Lei de Proteção de Dados Pessoais

A Lei n.º 67/98, de 26 de outubro, regula a proteção de dados pessoais em Portugal, e é uma lei de enorme relevância no mundo da digitalização, principalmente devido ao progressivo aumento do uso de plataformas digitais que envolvem o tratamento de dados pessoais e sensíveis dos cidadãos.

Durante a pandemia, o aumento do uso destas plataformas e sistemas digitais, para a realização de diversos serviços com benefícios públicos, veio exigir uma ainda maior atenção na questão da proteção da privacidade e segurança dos dados pessoais. Assim, parece-me que esta lei foi relevante neste período, exigindo um cuidado redobrado.

C)    Decreto-Lei nº 56/2018 - Lei do Governo Eletrónico

O Decreto-Lei n.º 56/2018, de 9 de fevereiro, estabelece o regime jurídico do Governo Eletrónico, o qual visa a simplificação e modernização da interação entre os cidadãos e a Administração Pública.

Durante a pandemia, o Decreto-Lei n.º 56/2018 adaptou-se, e mostrou ser fundamental, procurando garantir que a prestação de serviços públicos pela Administração Pública pudesse ser realizada de forma digital, o que incluiu o desenvolvimento de plataformas de atendimento remoto e a digitalização de processos administrativos.

D)   Decreto-Lei n.º 49/2024

No seguimento do anterior, o Decreto-Lei n.º 49/2024, de 8 de agosto, vem estabelecer, numa visão pós-pandémica, as regras de disponibilização de serviços digitais pela Administração Pública.

 

E)    Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2020

Esta resolução teve um impacto significativo na Administração Pública portuguesa, pois dá um primeiro passo na aprovação e concretização do Plano de Ação para a Transição Digital, que visa modernizar e digitalizar o funcionamento do Estado português.

O plano inclui um ponto específico dedicado a esta digitalização do Estado, visando então tornar a Administração Pública mais eficiente, transparente, e orientada para o cidadão. Aborda ainda medidas para promover a capacitação digital da população, aplicando-se também aos funcionários públicos, procurando melhorar suas competências digitais.

Convenço-me de que esta resolução representa então um passo significativo na modernização da Administração Pública Portuguesa, promovendo uma transformação digital abrangente que visa melhorar a eficiência, a transparência e a qualidade dos serviços públicos oferecidos aos cidadãos e às empresas.

F)    Regulamento (UE) 2016/679 - Regulamento Geral de Proteção de Dados (GDPR)

Em linha com a legislação nacional, a implementação do Regulamento Geral de Proteção de Dados (GDPR) foi crucial no processo de digitalização da Administração Pública, dado o volume crescente de dados pessoais e sensíveis envolvidos nas plataformas digitais e no tratamento de informações relacionadas à pandemia, como no caso do rastreamento de contatos e gestão de vacinas.

 

3.2. Plataformas de apoio ao cidadão[8]

Este período requereu, como já percebemos, grande inovação, mas também levou à valorização de material existente. Foi esse o caso de algumas plataformas online, que foram adaptadas de modo a fazer face esta nova realidade.

O Portal eCidadão foi um dos instrumentos digitais adaptados à prestação de serviços públicos durante a pandemia. Esta plataforma permite que os cidadãos tenham acesso a diversos serviços de forma online, como a obtenção de certidões, marcação de consultas médicas e acesso a benefícios sociais de que dispõem. 

Durante a pandemia, a Inteligência Artificial (IA) demonstrou uma vez mais o seu carácter essencial, através da deteção de padrões na propagação do vírus. Com a sua ajuda, os setores da saúde pública puderam mais facilmente monitorizar a propagação do COVID-19 e conceber estratégias de resposta. 

Efetivamente, o governo português desenvolveu a aplicação StayAway Covid, uma aplicação de rastreamento de possíveis contágios (os chamados “contactos de risco”), que ajudou a controlar a disseminação do vírus no país. A aplicação foi integrada no Sistema Nacional de Saúde, permitindo uma resposta mais eficiente ao controlo da pandemia.

Também a Comissão Europeia publicou, a 13 de julho de 2020, novas orientações sobre competências digitais, incluindo medidas concretas, dicas e recursos para os cidadãos, enquanto utilizadores digitais, poderem desenvolver as suas competências.[9]

Por fim, e sem prejuízo de outras matérias não abordadas, temos que, durante a pandemia, a Administração Pública Portuguesa procedeu ao uso de pagamentos eletrónicos, facilitando a distribuição dos benefícios sociais e o pagamento de impostos de forma digital (como o caso do Rendimento Social de Inserção e do Auxílio à Família).

 

3.3. Problemas

Apesar de todos os avanços na digitalização durante a pandemia, a Administração Pública Portuguesa enfrentou também diversos desafios.

Em primeiro lugar, a exclusão digital foi um problema para alguns cidadãos, especialmente para os mais idosos, pessoas com menos recursos, que não tinham acesso a dispositivos digitais ou internet de qualidade. Isto exigiu a implementação de outras soluções, que permitissem o acesso físico a alguns serviços, mesmo com as restrições da pandemia.

Apesar do dispostos na lei n.º 1-A/2020, referida anteriormente, a verdade é que a adaptação ao teletrabalho e ao uso de novas ferramentas digitais exigiu um treino rápido e contínuo dos servidores públicos. A falta de experiência com este nível avançado de tecnologias dificultou a transição em vários órgãos, que não se encontravam preparados.

Por fim, o aumento do uso de plataformas digitais trouxe discussões relativas à segurança cibernética e à proteção de dados pessoais, especialmente no tratamento de informações pessoais sensíveis, como os dados de saúde relacionados ao COVID-19. Cumprir o Regulamento Geral de Proteção de Dados (GDPR), anteriormente mencionado, foi certamente um desafio, e foi necessária uma rápida adaptação a estas novas exigências.

 

4.     Futuro da digitalização

Portugal estabeleceu um uma estratégia para a Transformação Digital da Administração Pública (2021/2026), com o objetivo de estabelecer quadros comuns para todos os serviços públicos digitais atuais e futuros.

Dentro desta, foi elaborado o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), o qual procura, entre outros, tirar partido do digital e da capacitação das pessoas para acelerar uma transformação profunda da Administração Pública, transversalmente e em cada setor, prevendo os investimentos e metas a cumprir até 2026.

Para que seja possível todo este avanço no que toca ao mundo digital dos serviços públicos, o país está também a procurar promover a literacia digital, através de formações e seminários, tanto para o público em geral como para os funcionários da Administração Pública.

Consultando o site do governo digital, verificamos que foi recentemente aprovada[10] a criação de um grupo de projeto encarregado desta transformação, e de “estabelecer novas estruturas de governação para o Digital em Portugal”[11].

Parece-me que, complementando estas novas medidas com o disposto no Código do Procedimento Administrativo atual, Portugal está em condições de proceder a uma verdadeira revolução digital da Administração Pública, permitindo finalmente a transparência e eficiência prezadas pelos defensores desta evolução.

 

5.     Conclusão

A pandemia de COVID-19 forçou a Administração Pública Portuguesa a acelerar a transformação digital, com base num conjunto robusto de legislações e políticas públicas. Embora a digitalização tenha apresentado desafios, como a inclusão (nomeadamente por quem não tem fácil acesso a este mundo digital) e a segurança das informações e dados pessoais, parece-me que os avanços trazidos pela pandemia devem perdurar, consolidando a modernização da Administração Pública em Portugal. De facto, a experiência adquirida durante este momento de crise, poderá mesmo abrir caminho para um Governo mais ágil, transparente e eficiente, tendo a tecnologia como aliada.

 

Bibliografia

ARTUR FLAMÍNIO DA SILVA, Direito Administrativo e Tecnologia, 2021

CAMILLE LIMA REIS, FILIPE LÔBO GOMES, “Governo Digital: Os impactos do Covid-19 na Administração Pública”, in Revista Jurídica Luso-Brasileira, Ano 7, Vol. 3, 2021, p. 381

“Conselho para o Digital na Administração Pública” in digital.gov.pt. https://digital.gov.pt/sobre-nos/governacao-cdap

“Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade 2021: foram realizados progressos globais a nível da transição digital, mas será necessário envidar novos esforços à escala da UE” in Comissão Europeia.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_21_5481

MIGUEL PRATA ROQUE, Comentários ao código do procedimento administrativo (Vol. 1), 2020, AAFDL Editora.

SOFIA JOSÉ SANTOS, "A Excecionalidade do Covid-19 e a Redefinição da Privacidade", IDN Brief: Cibersegurança e Ciberdefesa em Tempos de Pandemia, 9 julho 2020

VASCO PEREIRA DA SILVA, “Los derechos fundamentales y la constitución digital” in Derechos Fundamentales y Democracia en el Constitucionalismo Digital, 2023, Editorial Aranzadi

VASCO PEREIRA DA SILVA, “The New World of Information and New Technologies in Constitutional and Administrative Law”, in Automatisierte Systeme, 2022, C.H.Beck

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[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, Automatisierte Systeme, p.425

[2] VASCO PEREIRA DA SILVA, Automatisierte Systeme, p.426

[3] Consultado em https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/IP_21_5481

[4] Consultado em https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/IP_21_5481

[5] Consultado em https://www2.gov.pt/noticias/chave-movel-digital-tem-mais-de-2-milhoes-de
-utilizadores-ativos

[6] Baseado no comentário crítico ao CPA por Miguel Prata Roque

[7] Ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 10-A/2020

[8] Consultado em https://www2.gov.pt/

[9] Consultado em https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/mex_20_1338

[10] Aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 94/2024, de 25 de julho

[11] Consultado em https://digital.gov.pt/