Análise da Decisão Jurisprudencial que Redefiniu o “Interesse Público”: “Yassin Abdullah Kadi v Council of the European Union & Commission of the European Communities” (Marta Rocha Palma)

 Análise da Decisão Jurisprudencial que Redefiniu o “Interesse Público”

“Yassin Abdullah Kadi v Council of the European Union & Commission of the European Communities”

 

 

Marta Alexandra Rocha Palma (nº67800)

 

 

 

Sumário: 1. O que é o “interesse público”? – 2. O caso que deu origem a uma possível redefinição do “interesse público” – 3. Análise da decisão do Tribunal de Justiça Europeu – 3.1. A (in)determinação do conceito interesse público – 3.2. Será que podemos falar em “interesse público” no Estado Liberal? – 4. Conclusões.

 

Resumo: O presente trabalho tem como objeto a análise do mecanismo da redefinição do “interesse público”, tendo por base o Acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de setembro de 2008. Neste problema judicial deparamo-nos com inúmeras questões de elevada relevância para o direito e, em especial, para o direito administrativo transnacional. Existem dois problemas fulcrais. O primeiro visa saber se a supremacia no direito administrativo pertence à União Europeia ou à Organização das Nações Unidas. E, daqui deriva a questão, de se deve haver uma cooperação entre o direito administrativo comunitário e o direito administrativo global. Por outro lado, e sobre qual o trabalho irá versar, procurarei alcançar uma noção de interesse público transnacional e compreender de que forma este se encontra limitado. 

 

Palavras-chave: interesse público; Administração; direito administrativo transnacional; teoria da prioridade absoluta do interesse público; teoria da prioridade relativa do interesse público; direito administrativo comunitário. 

 

 

Abstract: The purpose of this work is to analyze the mechanism for redefining the “public interest”, based on the Judgment of the Court of Justice of September 3, 2008. In this judicial problem we are faced with numerous issues of high relevance for the law and, in particular, for transnational administrative law. There are two key problems. The first aims to know whether supremacy in administrative law belongs to the European Union or the United Nations. And, from here comes the question of whether there should be cooperation between community administrative law and global administrative law. On the other hand, and what the work will be about, I will seek to achieve a notion of transnational public interest and understand how it is limited.

 

Keywords: public interest; Administration; transnational administrative law; theory of absolute priority of public interest; theory of relative priority of public interest; community administrative law.

 

 

1. O que é o “interesse público”?  

Atualmente surge uma grande dificuldade em definir o conceito de interesse público, dada a sua fluidez e temporalidade. Porém, apesar da sua indefinição, importa ter em conta que o interesse público é indissociável de toda e qualquer atividade administrativa. A Administração goza de livre margem de decisão quanto à sua forma de atuação e prossecução, apesar de não poder limitar a procura de uma definição concreta. 

A Constituição da República Portuguesa (CRP), no seu artigo 266º/1, e o Código de Procedimento Administrativo (CPA), no seu artigo 4º consagram a subordinação da Administração Pública ao princípio da prossecução do interesse público, sem estabelecer limitações ao seu âmbito. Assim sendo, pode-se dizer que o interesse público qualifica e justifica a atuação da Administração, fundamentando também a atividade de prestação de bens e serviços aos cidadãos. 

Tal como diz Marcelo Rebelo de Sousa, “A administração e o direito administrativo só podem compreender-se com o recurso à ideia de interesse público. O interesse público é o norte da Administração Pública; é por isto que o art. 266º, n. 1 CRP e o art. 4º, CPA individualizam o princípio da prossecução do interesse público em termos categóricos. Sendo a função administrativa uma função secundária do Estado, o que se traduz na sua subordinação ao princípio da legalidade, não cabe à Administração qualquer papel na escolha dos interesses a prosseguir, aquela está vinculada a prosseguir o interesse público tal como primariamente definido pela Constituição e objeto de concretização pela lei, através da identificação dos contornos das necessidades coletivas a satisfazer, da decisão da sua satisfação por processos colectivos e da definição dos termos mediantes os quais tal satisfação deve processar-se. O princípio da prossecução do interesse público constitui, portanto, um dos mais importantes limites da margem de livre decisão administrativa, assumindo duplo alcance”[1]. 

Neste seguimento, a Administração só pode prosseguir o interesse público, estando proibida de prosseguir, acessoriamente, interesses privados. Para além disso, a Administração só pode prosseguir os interesses especificados na lei em cada atuação administrativa normativamente habilitada. A ação administrativa que não persiga os interesses públicos definidos pela lei configura o desvio de poder, provocando a sua invalidade do ponto de vista legal. 

Neste contexto, primeiramente importa compreender a ideia[2] de direito administrativo transnacional. Ora, este funda-se na ideia de uma administração que sofreu um processo de globalização, devido à aproximação e ao intercambio entre vários povos, que gerou uma forma de pensar com objetivos mais homogéneos. Deste modo, é um direito que está além das fronteiras, que gera uma nova espécie de atos, cujos efeitos globais se tornam possíveis por determinação do direito de organizações internacionais, tanto supranacionais[3] como intergovernamentais[4]. Esta ideia desafia a noção clássica de que o direito administrativo se funda na territorialidade, ou seja, que os atos de administração apenas são eficazes dentro da esfera territorial do Estado que lhes deu vida[5]. 

2. O caso que deu origem a uma possível redefinição do “interesse público”

O acórdão em causa apresenta uma situação que ocorreu, quando no esforço para combater o terrorismo, o Conselho de Segurança da ONU, através de um regulamento, impôs sanções para aqueles que alegadamente tivessem ligações com a Osama Bin Laden, a rede Al Qaeda e aos talibãs. 

De modo a implementar estas decisões, o Conselho de Segurança congelou os ativos de todos os suspeitos, entre eles Yassin Abdullah Kadi. Kadi questionou a sua inclusão nesta listagem ao Tribunal de Justiça Europeu, dizendo que este era contrário ao artigo 263º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O Tribunal de Primeira Instância negou os recursos de provimento para anulação do regulamento do Conselho de Segurança. 

Nos parágrafos 243-251 do acórdão, o Tribunal de Primeira Instância considerou que “as medidas em causa prosseguem um objetivo de interesse geral fundamental para a comunidade internacional, concretamente, o combate ao terrorismo internacional, e que a ONU tem legitimidade para empreender uma ação de proteção contra a atuação de organizações terroristas”.[6] Sendo o congelamento de fundos para a medida cautelar que não lesa a essência dos direitos de propriedade, mas que apenas impede a utilização dos ativos. 

A ideia de interesse público patente neste caso será aquela por onde irei desenvolver a minha dissertação acerca desta resolução do Tribunal de Justiça Europeu. É curioso entender se esta noção pode ser definida, uma vez que vivemos num mundo cujas ideias em termos de direitos humanos, de democracia e de igualdade estão bastante desenvolvidas, contudo, qualquer alteração deste equilíbrio, provoca uma retração crassa desta universalização ideológica. Existem inúmeros exemplos, contudo o mais recente foi o caso da pandemia. Ao analisar certas decisões a fundo, pode-se notar que em variadas situações priorizamos interesses económicos em relação à vida humana e à integridade física[7]. E para além disso, começamos a criar um fosso político dentro da sociedade, em que os extremos foram tendo uma adesão exponencial, decorrente de campanhas políticas populistas e demagógicas. 

Esta ideia de um interesse público, tão fundamental para a comunidade internacional, como é a luta pela paz e pela segurança nacional, levou a que se considerasse que as medidas restritivas impostas pelo regulamento nº881/2002 não poderiam ser consideradas inadequadas ou desproporcionais. Daqui retiram-se dois critérios de limitação da persecução do interesse público global, o princípio da adequação dos meios aos fins e o princípio da proporcionalidade[8]. Para além disto, poderemos questionar se os interesses privados também impõem limites a tentativas por parte da administração de prosseguir os interesses públicos. A este respeito existem duas teorias: teoria da prioridade absoluta do interesse público e a teoria da prioridade relativa do interesse público. Ora, a primeira teoria é aquela segundo a qual em caso de conflitos entre interesse públicos e privados, devem sempre ser colocados em segundo plano os interesses privados. Enquanto a segunda teoria defende que não devemos superiorizar incondicionalmente os interesses públicos face aos interesses privados, mas antes, devemos proceder a uma abordagem casuística. 

Subscrevo a teoria da prioridade relativa, especialmente, tratando-se de direito administrativo transnacional, no qual, face a uma pluralidade de formas de viver, torna-se mais difícil limitar a administração de prosseguir o interesse público, ao contrário do que acontece no direito interno[9]. Havendo uma especial necessidade de observação e limitação desta finalidade da administração em função do caso concreto. 

O direito administrativo comunitário devia de se encontrar limitado pela proibição de violação de direitos humanos, como forma de garantia de alguma segurança e garantia do seguimento destes direitos. 

É evidente a existência de um problema o acórdão, na medida em que o congelamento de ativos, até data indefinida, faz com que estes sujeitos se encontrem a trabalhar, mas não tenham acesso aos rendimentos que esse trabalho gera. Fazendo com que as pessoas vivam durante tempo indeterminado uma vida de servidão e insegurança financeira. Não se pode considerar esta medida proporcional, apesar de evitar o terrorismo, porque é uma das medidas mais drásticas que poderiam ter sido impostas. Também é importante, indagar se esta desconfiança por parte dos estados, não gerará mais incentivos para a prática de atos terroristas[10]. Assim sendo, não defendo que os meios sejam os mais adequados para alcançar o interesse público. Esta medida falha o núcleo da necessidade do princípio da proporcionalidade[11]. Uma boa alternativa seria, em primeiro lugar, a proibição de exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, acompanhada de um serviço de integração social[12], uma vez que esta é mais proporcional e adequada á situação, por ser uma medida menos invasiva que poderia ser tão ou mais eficaz na prossecução do mesmo objetivo. 

Esta medida teria um segundo estádio, que ocorreria, os grupos de integração, denotem traços de revolta e de integração deficitária, só aí sendo aplicadas medidas mais invasivas[13]. 

 

3. Análise da decisão do Tribunal de Justiça Europeu

3.1. A (in)determinação do conceito de interesse público 

A atuação do Tribunal de Justiça Europeu, como se pode constatar, foi no sentido de um moderador entre os interesses em jogo, onde pode reafirmar que a proteção dos direitos fundamentais é um elemento essencial do interesse público na União Europeia. Desta atuação sugere a ideia de que a interpretação do interesse público não é uma tarefa meramente política, mas que envolve ao mesmo tempo considerações jurídicas e éticas, sendo este um exemplo crucial de como o poder judiciário pode equilibrar os interesses de segurança pública com a proteção dos direitos fundamentais. 

A decisão do Tribunal fortaleceu a ideia de que o Estado de Direito e a proteção dos direitos humanos são fundamentais na atuação das instituições europeias e isso cria um precedente importante para futuras contestações de sanções e outras medidas que possam afetar os direitos individuais. Neste sentido, o princípio da proteção dos direitos fundamentais deve ser respeitado independentemente das obrigações internacionais assumidas pelos Estados-Membros da União Europeia, incluindo aquelas derivadas de resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas. 

O acórdão também impõe às instituições da União Europeia uma obrigação de garantir que qualquer medida que restrinja direitos seja acompanhada de uma justificativa adequada, com respeito aos princípios de proporcionalidade e necessidade, o que demonstra uma maior transparência nas decisões relacionadas com a segurança e a luta contra o terrorismo. 

O Tribunal decidiu que, embora as medidas de segurança relacionadas com o combate ao terrorismo fossem um interesse público legítimo, a sua aplicação não podia ser feita à custa de direitos fundamentais sem as devidas garantias processuais, como o direito à defesa e à revisão judicial das medidas adotadas. 

Deste modo, podem-se apontar várias razões em como este foi um caso que teve um grande impacto na determinação do interesse público. 

Ora, em primeiro lugar verifica-se um conflito entre interesses públicos, mais concretamente a segurança, e direitos fundamentais. Nesta lógica, o Tribunal de Justiça destacou que, enquanto o interesse público relacionado com a segurança internacional e com a luta contra o terrorismo fosse legítimo, esse interesse não podia ser considerado de forma absoluta e sem restrições. O interesse público deve ser equilibrado com os direitos fundamentais dos indivíduos, e não pode ser usado para justificar a violação desses direitos sem as devidas garantias processuais. O Tribunal afirmou que, mesmo na defesa de um interesse público legítimo (como a segurança e a luta contra o terrorismo), as medidas restritivas de direitos fundamentais devem ser submetidas a um controle judicial rigoroso, que assegure a proteção dos direitos individuais. 

Em segundo lugar, o caso de Kadi reforçou ainda a ideia de que o direito da União Europeia e os direitos fundamentais dos cidadãos têm uma prioridade superior sobre as obrigações decorrentes de resoluções internacionais, como aquelas emanadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas. Embora o combate ao terrorismo seja um interesse público global e urgente, o Tribunal afirmou que nenhum interesse público pode ser invocado para justificar a violação de direitos fundamentais dos cidadãos da União Europeia.

Por outro lado, o acórdão, de certa forma, também tentou resolver a questão da (in)determinação do interesse público. O Tribunal sugeriu que a determinação do interesse público deve ser precisa e justificada, e que as ações estatais que envolvem restrições aos direitos individuais devem ser proporcionais e devidamente fundamentadas. O interesse público, portanto, não é um conceito abstrato ou ilimitado, mas sim um conceito que deve de ser definido de forma clara e justificada, com base em normas jurídicas concretas, respeitando os princípios do direito da União Europeia, especialmente os direitos fundamentais. 

 

3.2. Será que podemos falar em “interesse público” no Estado Liberal?

Apesar de o conceito de interesse público ter começado a ser descoberto durante a Revolução Francesa, não me parece que seja adequado falar-se no atual conceito de interesse público, estruturado no nascente de Estado Liberal. 

O conceito de interesse público levado a cabo nessa época era na maioria das vezes “indiferente às pressões das massas populares e às lutas pelo direito a ter direitos (substancias)”[14]. 

Segundo Colaço Antunes, “no Estado Liberal, o interesse público, coincidia apriorística e abstratamente com o interesse da coletividade, com base na separação, tão cortante como artificial, entre o Estado e a sociedade, o que, segundo GIANNINI, permitia na prática elevar (nem tanto excecionalmente) o interesse individual à categoria de interesse geral”[15]. 

Assim sendo, tendo depois desta época surgido a afirmação do Estado Social de Direito, e tendo em conta a doutrina mais recente, incluindo o Professor Diogo Freitas do Amaral que define o princípio da legalidade como sendo aquele em que “os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”[16], podem-se apontar vários pontos face a esta definição. Um deles e o mais importante a ser aqui levado em linha de conta é o facto de que a definição apresentada passa a ter em conta todos os aspetos da atividade e não apenas aqueles que possam constituir uma lesão aos particulares, tendo agora em conta a prossecução do interesse público. Isto significa que antes dessa época o interesse público não era tido em conta.

Deste modo, pode-se dizer que o conceito de interesse público comum ao modelo jurídico marcante no período liberal deve de ser substituído por um conceito de interesse público modelado no atual modelo de “Estado de direito inclusivo”, isto é, o Estado Constitucional de Direito, Estado Pós-Social, que assume obrigações perante os cidadãos e procura dialogar com os anseios dos demais diferentes conjuntos de atos sociais. Este modelo de Estado de Direito vem acompanhado por um novo marco teórico, que pretende a superação das teorias do positivismo jurídico e da consolidação de uma nova teoria da Constituição. 

 

4. Conclusões 

O acórdão em análise, embora entenda a ideia da aplicação das medidas aplicadas pelo Tribunal, que restringem os indivíduos, mas que visam proteger os interesses da população, no meu entender, a aplicação de outras medidas teria sido mais adequada, e geraria um balanço entre eficácia e restrição, mais positivo. Todavia, entendo que devido ao risco por ser um pensamento inovador, seja muito complicado decidir qual conjugará melhor risco, eficácia, proporcionalidade e adequação. 

Este foi um caso que ajudou a delimitar o conceito de interesse público, impondo limites à sua interpretação e aplicação. Embora o interesse público relacionado com a segurança internacional seja legítimo, o Tribunal de Justiça da União Europeia reafirmou que este não pode ser invocado de forma absoluta e sem restrições, especialmente quando se entra em confronto com os direitos fundamentais dos indivíduos.

Assim sendo, o interesse público não é um conceito indeterminado que pode ser utilizado de maneira arbitrária, mas deve ser ponderado e justificado dentro dos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico, com especial atenção à proteção dos direitos fundamentais. 

Bibliografia 

ANDRÉ SALGADO DE MATOS / MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral. Introdução e Princípios Fundamentais. Tomo I., Editora Don Quixote, Lisboa, p. 201; 

Artur António Grando, ≪O ato administrativo transnacional na supranacionalidade da união europeia e na intergovernamentabilidade do mercosul≫, Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade de Porto, 2013; 

Acórdão do Tribunal de Justiça, 3 de Setembro de 2008, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62005CJ0402&from=EN;

José Sérgio da Silva Cristóvam, O CONCEITO DE INTERESSE PÚBLICO NO ESTADO CONSTITUCIONAL DE DIREITO, Revista da ESMESC, v. 20, n. 26, 2013, p. 229. 

COLAÇO ANTUNES, O Direito Administrativo e a sua Justiça no início do Século XXI. Coimbra: Editora Almedina apud M.S GIANNINI, Instittuzioni di Diritto Amministrativo, Milano, 1981, p.43 e ss; 

TIANYUAN ZHAO ≪On the Limitation of Public Interest to Private Interest in Administrative Law≫, Atlantis Press, 05/2018;

JOANA MENDES ≪Law and administrative discretion in the EU: value of a comparative perspective≫, First draft presented at the Comparative Administrative Conference, Yale, 29/04/2016;

KARL-HEINZ LADEUR ≪The emergence of global administrative law and transnational regulation≫, in Institute for International Law and Justice – New York University School of Law, Working Paper 2011/1, 04/04/2011;

SHINICHI AGO, “The Role of International Administrative Law at International Organizations”, Brill, 8/10/2020, pp. 88-102;

OLIVIER DUBOS, EMILIE CHEVALIER ≪The Notion of “Transnationality” in Administrative Law: Taxonomy and Judicial Review≫, Cambridge University Press, 5 de Maio 2021;

PEDRO COSTA GONÇALVES “Manual de Direito Administrativo”, Almedina, 31/10/2019 pp. 331-338;

HUGH B. ROGERS Jr., ≪Administrative Law -- Expansion of "Public Interest" Standing≫ North Carolina Law Review, Volume 45, número 4 artigo 5, 06/01/1997; 

JULIANE KOKOTT, CHRISTOPH SOBOTTA ≪The Kadi Case – Constitutional Core Values and International Law – Finding the Balance?≫, European Journal of International Law, Volume 23, Issue 4, 11/2012. 

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[1] Cfr. ANDRÉ SALGADO DE MATOS / MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral. Introdução e Princípios Fundamentais. Tomo I., Editora Don Quixote, Lisboa, p. 201. 

[2] A expressão “ideia” é aqui utilizada com o objetivo de transmitir que nem toda a doutrina concorda com que este direito goza de autonomia dogmática e fontes próprias, não podendo, por isso, ser autonomizado do direito internacional. 

[3] De acordo com o artigo 25º da Carta das Nações Unidas a decisão tomada pelo Conselho de Segurança, no caso em análise, é exemplo de um ato administrativo desta tipologia.

[4] Tal como o Mercosul.

[5] Cfr. Artur António Grando, ≪O ato administrativo transnacional na supranacionalidade da união europeia e na intergovernamentabilidade do mercosul≫, Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade de Porto, 2013 

[6] Acórdão do Tribunal de Justiça, 3 de Setembro de 2008, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62005CJ0402&from=EN

[7] Um exemplo desta situação foi o caso da Índia, que já tinha dinheiro para a produção de vacinas, contudo não tinha fundos para pagar os direitos de autor da fórmula, e a qual não se criou uma exceção, verificando-se assim uma excessiva preocupação relativamente aos interesses económicos, por oposição dado ao valor dado a vida de quem nos é distante. 

[8] Segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, deve existir uma relação razoável de proporcionalidade entre os meios utilizados e o fim pretendido, ou seja, o Tribunal deve determinar se foi alcançado um equilíbrio justo. 

[9] No nosso direito interno, para além dos vários princípios limitadores, há uma vasta limitação que consiste, na ideia de que o interesse público não pode violar os direitos fundamentais.

[10] Noutros crimes, pode-se analisar que, de facto, a desconfiança de nichos da sociedade e a imposição de medidas de prevenção destes têm demonstrado um aumento da revolta contra o Estado, bem como um aumento destes mesmos crimes nestes grupos de quem se desconfiou. 

[11] A proporcionalidade divide-se em 3 subcritérios, sendo eles a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito (artigos 18º/2, 19º/4, 8 e 9, 266º/2 e 277º/2, CRP). 

[12] Esta sanção, justifica-se na medida em que o terrorismo é um ato de revolta contra um Estado (uma sociedade ideológica), e por isso a forma de a apaziguar é integrando estas pessoas nesta forma de viver. 

[13] Apoiando assim a ideia de que uma restrição aos direitos deve ser o mais restrita possível, desde que continue eficaz, proporcional e adequada. 

[14] José Sérgio da Silva Cristóvam, O CONCEITO DE INTERESSE PÚBLICO NO ESTADO CONSTITUCIONAL DE DIREITO, Revista da ESMESC, v. 20, n. 26, 2013, p. 229. 

[15] COLAÇO ANTUNES, O Direito Administrativo e a sua Justiça no início do Século XXI. Coimbra: Editora Almedina apud M.S GIANNINI, Instittuzioni di Diritto Amministrativo, Milano, 1981, p.43 e ss.

[16] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo vol. ii, 4º edição, p. 39.