Entidades Públicas Empresariais- Análise à Natureza Jurídica do Metropolitano de Lisboa

 

Entidades Públicas Empresariais- Análise à Natureza Jurídica do Metropolitano de Lisboa

 Inês Cardoso Gomes, subturma 17, 64455

Sumário: 1. As entidades públicas empresariais – 1.1 Contextualização no ordenamento jurídico português – 2. O metropolitano de Lisboa – 2.1 Base legal para a sua estrutura organizacional – 2.2 Pessoa coletiva pública? Qual o seu objeto social? – 3. A atividade metropolitana no plano europeu – 3.1 Organização e categorias – 3.2 Relação com o nosso Ordenamento Jurídico – 4. Conclusões

 

 

1.As Entidades Públicas Empresariais

A Administração revela-se em diversas vertentes, sendo que muitas vezes quando nso referimos à mesma falamos da Administração Direta Central do Estado. Porém, como sabemos, há outros organismos conexos ao Estado, mas que não se englobam nesta categoria, como é o caso da Administração Estadual Indireta.

O Estado prossegue uma multiplicidade de fins e atribuições, tão ampla que se justificou que fossem criados outros organismos, como o caso do Setor Empresarial do Estado e das Empresas Públicas, que não prosseguem os interesses de forma direta e imediata, nem dependem diretamente de si. Dentro da Administração Indireta, conceção esta derivada da doutrina, existem também várias formas de desempenhar as suas funções, com maior ou menor grau de autonomia e, com uma personalidade jurídica própria.

Assim, este trabalho irá versar sobre as Entidades Públicas Empresariais, analisando este regime, relativamente recente no ordenamento jurídico português e sobre o qual a doutrina tem evoluído significativamente na última década, pela novidade que constitui. Para a sua melhor compreensão será analisado o caso do Metropolitano de Lisboa enquanto Entidade Pública Empresarial.

 

1.1 Contextualização no Ordenamento Jurídico Português

As empresas públicas são atualmente reguladas no Decreto-Lei nº 133/2013, correspondente ao Regime Jurídico do Setor Público Empresarial[1], sendo que o seu artigo 5º nos oferece a seguinte definição: “são empresas públicas as organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante, nos termos do presente decreto-lei”.

O conceito de empresa pública para Diogo Freitas do Amaral divide-se em duas realidades: a circunstância de serem uma empresa, no sentido económico, que remete para o Direito Comercial e a circunstância de serem públicas, que não advém unicamente do facto de a maioria do capital ter de pertencer a entidades públicas, mas pode também resultar de “direitos especiais de controlo”[2], que lhes concedam influência dominante sobre esta.

Relativamente à forma jurídica poderão existir empresas públicas sob a forma de pessoas coletivas públicas e outras sob a forma de sociedade comercial, que são pessoas coletivas privadas. A diferença reside, então, no facto de as empresas públicas sob forma pública terem direção e capitais públicos, enquanto as empresas sob forma privada se subordinarem à influência dominante do Estado ou de outras entidades públicas, que pode resultar quer da maioria do capital ser público ou dos “direitos especiais de controlo”, anteriormente mencionados.

 

 

2. O Metropolitano de Lisboa

O presente trabalho tem como objeto de análise o regime das Entidades Públicas Empresariais. Assim, de modo a concretizar as conceções teóricas e doutrinárias antes explanadas pretende fazer-se um enquadramento prático, partindo de uma instituição com grande relevância histórica e prática em Portugal- o Metropolitano de Lisboa.

O Metropolitano de Lisboa[3] enquanto sociedade é constituído a 26 de janeiro de 1948, sendo o seu objetivo à data a realização de um “estudo técnico e económico, em regime exclusivo, de um sistema de transportes coletivos fundado no aproveitamento do subsolo da cidade”[4].

O seu funcionamento e inauguração dão-se, posteriormente, a 29 de dezembro de 1959, sendo que a rede de transportes consistia em apenas uma linha com formato de “Y”. Apesar de o desenvolvimento ser, ainda, precoce o Metropolitano de Lisboa torna-se num elemento determinante para o desenvolvimento de Lisboa, aproximando a cidade entre si e, continuando sempre em constante evolução, sendo que atualmente as suas linhas continuam em expansão.

O Metropolitano de Lisboa deve também ser enquadrado numa perspetiva europeia, sendo que se alinha com os objetivos de sustentabilidade ambiental defendidos e promovidos pela União Europeia, como também teremos oportunidade de explorar posteriormente e, que nos remete para a ideia de base doutrinária do “constitucionalismo multinível”, defendida na Escola de Lisboa, entre outros, por Vasco Pereira da Silva[5],  com a qual concordamos e da qual nos servimos para esta análise, especialmente em relação aos direitos fundamentais “sem fronteiras” e com esta nova dimensão da sua globalização, sendo o Ordenamento Europeu dependente dos vários ordenamentos jurídicos que irão executar o Direito Administrativo, mas sendo os Estados Membros dependentes, também, do Direito Europeu e alinhando-se com as suas decisões.

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2.1 Base legal para a sua estrutura organizacional

O Metropolitano de Lisboa é classificado, atualmente, como uma Entidade Pública Empresarial, com o vigente Decreto-Lei nº148-A/2009 de 26 de junho, que aprova o seu regime jurídico, juntamento com os seus Estatutos. Todavia, devido à sua constante evolução enquanto prestadora de serviços e empresa pública o ML, EPE viu ao longo da sua história várias configurações no plano jurídico.

O Decreto-Lei nº 439/78, de 30 de dezembro, é o diploma que constitui inicialmente o ML, EPE como empresa pública, regendo-se a entidade pelos estatutos anexos ao diploma referido e pela lei aplicável, na altura, às empresas públicas.

Porém, a crescente importância dos meios de transporte e a mudança gradual nas necessidades da população tornaram essencial que fosse adaptado o regime jurídico das empresas públicas e de concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros. Assim, foram aparecendo outros regimes e leis que revogaram as anteriores, numa tentativa de simplificação de regimes jurídicos, que evoluíram até às atuais.

A 23 de março de 2015 foi assinado e começou a produzir efeitos o Contrato de Concessão de Serviço Público de Transporte por Metropolitano de Passageiros, entre o Estado Português, o concedente, e o Metropolitano de Lisboa, EPE, concessionário, sendo que este contrato se encontra sujeito, em particular, ao Decreto-Lei nº 175/2014, de 5 de dezembro.

Na sua estrutura organizacional[6] encontram-se presentes os órgãos sociais: o Conselho de Administração, o Conselho Fiscal, o Revisor Oficial de Contas, ou uma sociedade de revisores oficiais de contas, e o Conselho Consultivo. O seu Conselho de Administração é nomeado por Resolução do Conselho de Ministros, sendo que as suas atribuições e competências passam por exercer todas os poderes necessários para assegurar a gestão e o desenvolvimento da empresa pública. Os membros do Conselho Fiscal são nomeados pelo Governo, nomeadamente pelos responsáveis da área das finanças e transportes, e têm como competência o controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial do ML, EPE. Finalmente, o Conselho Consultivo é composto por dois representantes nomeados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas de finanças e transportes.

 

2.2 Pessoa coletiva pública? Qual o seu objeto social?

A circunstância de o Metropolitano de Lisboa ser uma Entidade Publica Empresarial resulta do nº 1 do artigo 13º do RSPE, que refere que as empresas públicas, como antes estabelecido em termos teóricos, podem ser A) sociedades de responsabilidade limitada constituídas nos termos da lei comercial ou B) entidades públicas empresariais.

O Decreto-Lei nº 148-A/2009, que aprova o regime jurídico aplicável ao Metropolitano de Lisboa, EPE, bem como os respetivos Estatutos, indica-nos no nº 1 do artigo 2º que O ML é uma entidade pública empresarial, sendo que para uma verificação mais profunda sobre a sua figura jurídica importa perceber se estão preenchidos os requisitos, anteriormente mencionados, segundo Diogo Freitas do Amaral.

Assim, no artigo 3º deste mesmo estatuto conseguimos verificar que o ML, EPE está sujeito aos poderes de superintendência e tutela, característicos da Administração Indireta do Estado e, que o seu capital, de acordo com o nº1 do artigo 4º, na última parte, é detido integralmente pelo Estado e, o seu destino é responder às necessidades da empresa para conseguir prosseguir o seu objeto social.

Finalmente, relativamente a este último ponto, o objeto social do Metropolitano é prestar serviços públicos de transporte urbano, sendo que no seu Contrato de Concessão com o Estado Português na cláusula 6 é estabelecido que o objeto principal desta concessão é a prestação de serviços que incidem, a título principal, no transporte público por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa.

 

 

3. A atividade metropolitana no plano europeu

3.1 Organização e categorias

A organização dos sistemas de Transportes Metropolitanos na Europa também ao longo dos anos sofreu mudanças e melhorias, sempre numa perspetiva de simplificar e tornar a rede de transportes mais acessível e eficiente.

Sintetizando aquelas que são e foram as grandes propostas para as classificações e organizações deste sistema[7] podemos dividi-las entre as que partem de uma iniciativa das autoridades de cada país, com as concessões onde há uma delegação de poderes para a exploração, ou as autorizações que são dadas a entes privados, que se regulem dentro da perspetiva de mercado e livre concorrência.

Deste modo, compreende-se que, quando se pretende estabelecer uma rede de transportes, o regime legal pelo qual se vai instituir o mesmo é de grande importância. A escolha entre estabelecê-lo sobre a forma de pessoa coletiva pública, que obedeça ao direito público, ou sob a forma de empresa privada representa diversas vantagens e desvantagens que devem ser ponderadas tendo em conta as especificidades e necessidades que cada país, ou mesmo cidade ou área metropolitana, tenha. Esta ideia justifica a razão de ser para, mesmo dentro da União Europeia[8], as opções tomadas poderem divergir tanto entre si, sendo que a nosso ver não faria sentido, por exemplo, uma zona metropolitana com uma população com mais dificuldades económicas ter empresas a explorar os transportes que se preocupassem com a prossecução do lucro, ao invés de procurar praticar tarifas acessíveis para permitir um maior acesso aos transportes.

Deste modo, compreende-se, assim, a importância que a forma jurídica com que cada Estado-Membro decide constituir as suas redes de transporte tem relativamente ao objetivo primordial que cada um decide ter em relação à sua exploração.

 

3.2 Relação com o nosso Ordenamento Jurídico

A União Europeia, quando trata dos seus objetivos relacionados com o acesso aos transportes, tem em conta o papel crucial que as redes metropolitanas de transportes coletivos ou sistemas de transporte urbano desempenham para a prossecução desses objetivos.

O desenvolvimento destes sistemas permite uma melhor inclusão social e melhoria na acessibilidade para pessoas com mobilidade reduzida ou que se encontrem em áreas periféricas e rurais. Permite também atingir um dos objetivos primordiais e, que esteve no início da criação da Comunidade Económica Europeia (antiga CEE), que hoje evoluiu para a liberdade de circulação de bens de bens e pessoas. E, finalmente pretende também desenvolver os compromissos ambientais que a UE tem vindo a assumir com crescente gravidade. Quanto melhor for a rede de transportes coletivos com menor impacto ambiental, menor a necessidade de a população recorrer a transportes individuais, que correspondam a uma maior pegada ecológica. A UE tem também estabelecido metas de descarbonização no setor dos transportes tentando reverter os efeitos da crise climática.

Partindo do entendimento geral sobre a importância do sistema de transporte urbano para a Europa importa esclarecer que neste âmbito a UE adotou um regulamento relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros- Regulamento 1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007. Este regulamento no seu artigo 12º esclarece que a sua aplicação é obrigatória em todos os seus elementos e é diretamente aplicável em todos os Estados-Membros.

Com base nesta legislação, que serve também de base para o nosso Ordenamento Jurídico relativo a este tema, importa reforçar que tendo em conta os vários modelos adotados por cada Estado Europeu a escolha da concessão com o Metropolitano de Lisboa, EPE, de forma geral, e enquanto regime jurídico combina eficiência privada, por se tratar de uma empresa com a sua estrutura típica, com controlo público e em linha com as opções de orientação para a politica pública e, estabelece também de forma clara os direitos e obrigações[9], tanto do concedente como do concessionário, que é muito benéfico para o bom cumprimento das obrigações contratuais de ambos.

 

 

4. Conclusões

O presente trabalho procurou analisar a natureza jurídica do Metropolitano de Lisboa (ML, EPE), partindo da análise do conceito jurídico de empresas públicas dentro da legislação e doutrina portuguesas.

O regime jurídico das empresas públicas tem-se desenvolvido muito ao longo dos tempos sendo uma figura relativamente recente na doutrina portuguesa, decorrente, também, da complexificação da Administração Pública e, do espectro de necessidades diferentes que os particulares têm, que suscitam exigências para se expandir e criar figuras diferentes, que acautelem todas estas situações.

O Metropolitano de Lisboa tem como missão prestar serviços públicos de transporte, remetendo-nos para o seu objeto social que é uma decorrência da situação de ser uma pessoa coletiva pública.

Esta análise permite, assim, concluir que, embora possam revestir formatos jurídicos diferentes, a União Europeia incute a todos os seus Estados-Membros o objetivo de aumentar a eficiência e sustentabilidade dos serviços de transporte metropolitano, pelo que, embora no caso português se tenha dado a partir do contrato de concessão, há uma convergência com estas orientações europeias para que numa escala maior todos estes serviços possam servir de pilar essencial à população.

 

 

 5. Referências

PAULO OTERO, Direito do Procedimento Administrativo, 1ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017

VASCO PEREIRA DA SILVA, Uma sentença Verde Sem Fronteiras. Comentário ao Acórdão do Tribunal Constitucional Alemão sobre Alterações Climáticas (24.03.2021), Católica Law Review, janeiro 2024

“Organograma Metropolitano de Lisboa”, in Site Metropolitano de Lisboa. Disponível em: https://www.metrolisboa.pt/institucional/conhecer/organograma/

“História do Metro”, in Site Metropolitano de Lisboa. Disponível em: https://www.metrolisboa.pt/institucional/conhecer/historia-do-metro/

Transport System Research Group, Aristotle University of Thessaloniki, 2012, “The Metropolitan Transport Authority in Europe. Towards a methodology for defining objectives, responsibilities and tasks.”.

 

 

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[1] Doravante designado por “RSPE”

[2] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017

[3] Doravante designado por ML, EPE.

[4] História do Metropolitano de Lisboa, EPE- https://www.metrolisboa.pt/institucional/conhecer/historia-do-metro/

[5] Cf. Comentário Vasco Pereira da Silva ao Acórdão do Tribunal Constitucional Alemão sobre Alterações climáticas de 24.03.2021

[6] Organograma Metropolitano de Lisboa, EPE- https://www.metrolisboa.pt/institucional/conhecer/organograma/

[7] Disponível no artigo: “The Metropolitan Transport Authority in Europe. Towards a methodology for defining objects, responsibilities and tasks”.

[8] Doravante designado por “UE”.

[9] Artigos 13º e seguintes do Contrato de Concessão de serviço publico de transporte por metropolitano de passageiros.