O contributo do caso de Agnès Blanco para o Princípio da Tutela Efetiva dos Direitos dos Cidadãos

O contributo do caso de Agnès Blanco para o Princípio da Tutela Efetiva dos Direitos dos Cidadãos

Sofia Maria Pires de Oliveira Laia Franco

Índice: 1 - Introdução; 2 - Os factos do caso de Agnès Blanco; 3 - O contexto prévio e os efeitos do caso de Agnès Blanco no contensioso administrativo francês; 4 - O princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contencioso administrativo; 5 - O contributo do caso de Agnès Blanco para a tutela efetiva dos direitos dos cidadãos; 6 - Conclusão

1. Introdução

O caso de Agnès Blanco pode ser visto como a “certidão de nascimento” do Direito Administrativo moderno, tendo uma relevância indiscutível na análise deste ramo do Direito. Por esta razão, está sujeito a constantes releituras e interpretações, e fica na memória como uma das lembranças mais marcantes do Direito Administrativo francês.

Antes de iniciar este estudo, como forma de introdução, parece pertinente sublinhar que o Prof Doutor Vasco Pereira da Silva identifica este caso como um dos “traumas de nascimento” do Direito Administrativo, apontando dois episódios marcantes no processo de formação deste ramo do direito. Desde logo, o primeiro trauma refere-se ao nascimento do contencioso administrativo na França, marcado por um entendimento incorreto do princípio da separação de poderes trazido pela Revolução Francesa do séc. XVIII. Neste contexto, foi imposto que os tribunais comuns não julgassem questões administrativas, criando uma situação na qual o Direito Administrativo emergiu não por decreto legislativo, mas como uma solução prática para a nova ordem política e administrativa. Assim, havia uma completa confusão, na qual o órgão responsável por decidir também julgava os atos que ele mesmo tinha praticado, sendo por isso este o primeiro trauma do nascimento do Direito Administrativo.

O segundo trauma, que iremos explorar com mais detalhe, está ligado ao emblemático caso de Agnès Blanco, que envolveu uma menina de cinco anos que foi atropelada por um vagão público, prendendo-se com as circunstâncias nas quais foi afirmada a autonomia do Direito Administrativo . De facto, como veremos de seguida, a verdade é que este novo ramo de Direito surge na sequência de uma sentença que vem negar uma indemnização a esta criança que sofreu lesões permanentes, podendo por isso concluir-se que esta constitui mais um elemento traumático do nascimento do Direito Administrativo.

Tendo por base este segundo trauma, este texto procura efetuar uma reflexão crítica do contributo do caso para o Direito Administrativo, indo além dos efeitos geralmente reconhecidos para oferecer uma perspetiva diferenciada de análise. Neste sentido, o caso de Agnès Blanco será examinado à luz do princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos, de forma a perceber se, mesmo de forma incipiente e limitada, é possível identificar reflexos desse princípio no caso, tendo por base a centralidade que o mesmo ocupa no Direito Administrativo contemporâneo.

2. Os factos do caso de Agnès Blanco

O conhecido caso Blanco tem como protagonista uma menina de cinco anos chamada Agnès, que viu a sua vida a mudar de forma drástica. Este episódio deu-se em Bordéus, França e ocorreu a três de novembro de 1871, dia em que a criança foi atropelada por um vagão que lhe causou graves ferimentos, levando à amputação da sua perna. Este vagão era empurrado por quatro operários de uma empresa tabaqueira de natureza pública, que estavam a enrolar tabaco e deixaram escapar a carroça, que passou por cima da perna da Agnès. Perante a situação, o pai da criança procurou justiça no Tribunal Civil de Bordéus, processando os trabalhadores e a fábrica.

A primeira sentença foi proferida em maio de 1872 contra os quatro trabalhadores e um representante do Estado, mas o processo foi suspenso por falta de comparência dos primeiros. Seguiu-se um novo julgamento em julho do mesmo ano, mas o tribunal declarou-se incompetente para o caso, uma vez que este envolvia uma entidade administrativa. Afirmou ainda que não poderia decidir, mesmo que quisesse, pois não exisita uma norma jurídica aplicável, uma vez que o Código Civil francês regulava apenas relações em situação de igualdade (ora, a Administração e o cidadão não estavam no mesmo patamar, não estando por isso numa situação de igualdade).

Os pais da criança, inconformados, vão à jurisdição administrativa, sendo atendidos pelo presidente da câmara que afirmou também que esta jurisdição não tinha competência para o caso, por não estar em causa um ato administrativo, mas um acidente fortuito, não cabendo na competência do tribunal administrativo. Para além disto, reafirmou também a ideia de que mesmo que tivesse competência, não haveria um direito aplicável a este caso. 

Perante este conflito de jurisdições, que se declaram ambas incompetentes para julgar, o caso foi apresentado ao Tribunal de Conflitos e julgado em fevereiro de 1873, surgindo daqui o famoso Acórdão Blanco que vem dizer que a competência pertence à jurisdição administrativa. Neste acórdão, René David (Comissário do Governo deste processo) sublinhou o facto de o serviço de tabaco ser público e consequentemente um ramo da Administração, pelo que o Estado, na sua gestão (atuando como uma autoridade pública) estaria sujeito à jurisdicação administrativa em relação a este serviço. No entanto, embora o Tribunal tenha concluído que o Estado não podia ser julgado pelas mesmas regras que os particulares, este vem também reafirmar que não há nenhum direito a regular aquela situação, pelo que seria preciso criar um novo direito para estas situações.

Note-se que, apenas mais tarde, em 1984, é que após apreciação do caso por parte do Conselho do Estado, este decidiu condenar o Estado ao pagamento de uma indemnização anual à vítima.

3. O contexto prévio e os efeitos do caso de Agnès Blanco no contensioso administrativo francês

O caso previamente apresentado deu-se em França, sendo por isso necessário, para compreender os seus factos e os respetivos efeitos, regressar à génese do contencioso administrativo, baseada num entendimento problemático do princípio da separação de poderes da Revolução Francesa. De facto, aquilo que observávamos em França era a existência de um “contencioso privativo da Administração”, no qual, em nome do princípio da separação de poderes, o poder judicial estava limitado aos conflitos entre privados, encontrando-se os tribunais comuns impedidos de resolver litígios administrativos, na medida em que estavam proibídos de se imiscuirem no domínio da Administração. Neste contexto, estávamos perante uma justiça especial para a Administração, lógica segundo a qual “em vez de se considerar que julgar a Administração é ainda julgar, preferia-se considerar que julgar a Administração é ainda administrar”. Assim, observávamos também a existência de um “juíz doméstico”, de controlo próprio pela Administração, mais uma vez justificado pelos princípios do liberalismo político, nomeadamente, pelo princípio da separação de poderes.

À data do incidente do atropelamento de Agnès Blanco, estávamos numa fase a que o Prof Doutor Vasco Pereira da Silva chama de “justiça reservada”. Esta surgiu com a criação do Conselho de Estado, um órgão meio administrativo meio judicial, passando a decisão dos litígios administrativos a caber a órgãos da Administração consultiva, não sendo os órgãos decisores da Administração a resolver os litígios com os particulares. De todo o modo, a justiça administrativa continuava “reservada” ao poder executivo, não apenas por ser exercida por órgãos consultivos da própria Administração, mas também porque a “decisão final” sobre os litígios dependia ainda dos órgãos da Administração ativa, na medida em que os pareceres emitidos careciam de homologação pelo chefe de Estado. No decorrer do processo, estamos numa fase de passagem desta “justiça reservada” para a “justiça delegada”, que implicou uma autonomia maior do Conselho de Estado, cujas decisões se tornaram definitivas, deixando de ser meros pareceres que precisavam de homologação. De qualquer das formas, essa transição não representou uma mudança de paradigma, na medida em que o modelo do “administrador juiz” continuou em vigor.

Assim, é exatamente neste contexto de confusão entre as funções de administrar e de julgar que se compreende a confusão no caso de Agnès quanto à determinação do órgão jurisdicional competente para julgar as ações de indemnização contra o Estado. Para além disso, e tendo em conta a figura do “administrador-juiz” que prevalecia em França, é também possível entender a situação caricata que se deu quando, ao recorrer à jurisdição administrativa, foi o próprio presidente da câmara que respondeu pela decisão. 

Importa ainda analisar os efeitos principais que a decisão anteriormente apresentada teve neste contencioso administrativo francês. Desde logo, parece pertinente mencionar a afirmação do Professor Doutor Sabino Cassese que se refere ao caso Blanco como um “episódio triste” que “assinala (…) a data de nascimento convencional do Direito Administrativo”, na medida em que este caso, ao estabelecer a necessidade de um regime jurídico próprio para as relações entre os cidadãos e o Estado veio marcar o ínicio do Direio Administrativo, um Direito distinto do Direito Privado, que afasta as regras da responsabilidade civil do Código Civil, uma vez que o Estado não poderia ser julgado pelas mesmas normas jurídicas que os particulares.

Em relação ao início deste ramo do Direito, parece ser também relevante mencionar a opinião do Prof Doutor Vasco Pereira da Silva, que não considera o caso como uma “boa estreia”, na medida em que a criação deste Direito Administrativo teve por base não a proteção dos particulares, mas o objetivo de assegurar a primazia da Administração. De facto, a ideia de que a Administração não poderia estar sujeita às mesmas regras que qualquer particular partiu de um objetivo de proteger a Administração através de uma legislação especial. Neste sentido, esta concepção associa-se a uma superioridade da Administração, alicerçada na ideia de que o particular não tem direitos perante a Administração, ou tem direito apenas a que se cumpra a legalidade.

4. O princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contencioso administrativo

O direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva e ao Direito assegura-se como uma garantia central para a proteção dos direitos fundamentais, estando por isso intimamente ligado ao conceito de Estado de Direito. Este direito dos particulares à tutela jurisdicional efetiva, está previsto nos artigos 20.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa, implicando, desde logo, no primeiro artigo mencionado, um direito dos cidadãos a recorrer aos tribunais para defender os seus direitos individuais. Neste sentido, as normas que regulam este acesso aos tribunais não podem criar obstáculos que tornem o acesso inviável ou que dificultem o seu exercício de forma desproporcional e injustificada.

Na justiça administrativa, este princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos cidadãos revela-se também como central, garantindo que os tribunais administrativos têm poderes amplos para proteger os direitos dos particulares nas suas relações com a Administração Pública. Na realidade, este princípio evoluiu a partir da necessidade de superar os antigos traumas associados à promiscuidade entre a Administração e a justiça, bem como da necessidade de superar o poder autoritário da Administração sobre os cidadãos. Neste sentido, note-se também o artigo 266.º, n.º 1, da Constituição e o artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo que revelam uma preocupação clara em garantir que as posições jurídicas dos particulares não sejam subalternizadas pela Administração na prossecução do interesse público, realçando a ideia do reconhecimento do particular como detentor de direitos, que deixa de ser apenas um objeto das decisões unilaterais dos poderes públicos e passa a ser considerado um sujeito num processo comunicativo com a Administração.

Tendo em conta a evolução da sociedade, e regressando ao direito à tutela jurisdicional efectiva em sede de justiça administrativa, os n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição representam o  “coroamento de uma notável evolução da justiça administrativa em Portugal.”, na medida em que estas disposições vêm consagrar esta tutela jurisdicional como um direito dos particulares perante a Administração Pública. Por um lado, o n.º 4 do artigo 268.º assegura a tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses protegidos por lei dos administrados, abrangendo, em particular, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de atos administrativos lesivos (independentemente da sua forma), a determinação da prática de atos devidos e a existência das medidas cautelares adequadas. Por outro lado, o n.º 5 do artigo 268.º, assegura o direito dos cidadãos a impugnar normas administrativas com eficácia externa que prejudiquem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 

Basicamente, tanto o artigo 20.º como o artigo 268.º, n.º4, asseguram ao cidadão o direito de recorrer aos tribunais para obter uma decisão judicial em conflitos com a Administração. No entanto, importa não apenas que a lei preveja essa possibilidade, mas também que existam os meios necessários para tornar essa garantia efetiva. Nomeadamente, o mencionado n.º4 ilustra , no âmbito do contencioso administrativo, uma das garantias derivadas do princípio mencionado, pois a lista dos meios contenciosos é claramente exemplificativa (“… incluindo, nomeadamente…”), pelo que o administrado nunca poderá ver o seu direito desatendido por falta de um mecanismo processual adequado para o atender.

Por fim, em relação a este princípio, importa ainda referir mais duas disposições constitucionais. Primeiramente, o n.º 3 do artigo 211.º, segundo o qual a justiça administrativa é uma modalidade do poder judicial, tendo os juízes a plenitude de poderes face à Administração, o que se revela essencial na realização da tutela plena e efetiva dos direitos dos cidadãos, já que permite a proteção dos particulares contra abusos da Administração. Por outro lado, o n.º 3 do artigo 212.º, que confirma a função dos tribunais administrativos de resolver litígios entre os particulares e a Administração, em bases de igualdade, resultantes das relações jurídicas administrativas.

5. O contributo do caso de Agnès Blanco para a tutela efetiva dos direitos dos cidadãos

Embora já muito tenha sido escrito e já tenham sido tidas muitas considerações acerca do caso de Agnès Blanco e o seu respetivo significado, tornando-se arriscado revisitar o tema, a verdade é que parece interessante analisar o possível efeito que este caso poderá ter tido no desenvolvimento do princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contencioso administrativo.

Por um lado, relativamente a este caso, importa notar, desde logo, que o mesmo surgiu da vontade de um pai de ver tutelados os direitos da sua filha perante a Administração, nomeadamente, de garantir que a mesma era ressarcida pelos danos causados no decorrer da sua relação com uma entidade pública. Assim, é possível verificar que aquilo que esteve por detrás desta vontade era exatamente a base do princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contensioso administrativo: os cidadãos devem ver os seus direitos judicialmente protegidos perante a Administração!

Neste sentido, é também relevante o desfecho do caso, que culminou, ainda que anos mais tarde, com a decisão do Conselho do Estado de condenar o Estado ao pagamento de uma indemnização anual à vítima. Assim, embora o Tribunal de Conflitos com o respetivo acórdão Blanco tenha declarado que não havia norma aplicável, a verdade é que o Conselho de Estado acabou por decidir condenar o Estado ao fornecimento de uma pensão vitalícia a Agnès, mesmo contra o seu próprio interesse. Logo, aquilo que observamos é que, para o bem ou para o mal, tivemos uma tutela dos direitos do particular, neste caso a menina de cinco anos perante a Administração. Deste modo, não obstante o objetivo do acórdão Blanco de proteger a Administração, aquilo que foi observado na prática, foi uma proteção dos direitos de Agnès, mesmo que isso tenha sido causa de um prejuízo para a Administração. 

Para além disto, relativamente ainda a esta decisão tardia do Conselho de Estado, importa também notar que este Conselho teve poderes para condenar o Estado, o que é crucial para a tutela efetiva dos direitos dos cidadãos na justiça administrativa. De facto, assim como vimos anteriormente, um ponto importante deste princípio está consagrado no n.º 3 do artigo 211.º da Constituição, que refere a plenitude de poderes dos juízes face à Administração. Logo, o que se está a dizer aqui é que, mesmo que esta tenha sido uma decisão que ocorreu posteriormente ao momento do caso, a verdade é que a mesma reforça esta base essencial de poderes perante a Administração que é relevante para que se possa sedimentar este princípio tão importante para a proteção dos direitos dos particulares.

Por fim, apresenta-se como relevante mencionar o contributo do caso para a autonomia da jurisdição administrativa para julgar questões de Direito Administrativo, cujo fundamento, podemos encontrar ainda hoje na especialização exigida pelo ramo do direito em causa, considerando-se que os juízes dos tribunais comuns podem não dispôr dos conhecimentos específicos necessários para julgar adequadamente as relações entre os poderes públicos e particulares. De facto, aquilo a que assistimos nos nossos dias é, em geral, uma tendência para alguma especialização dos tribunais, mesmo que esta se coloque em níveis e formas distintas nos diferentes países. Por exemplo, países como Portugal adotaram uma jurisdição autónoma a que corresponde a justiça administrativa, enquanto países como os EUA têm órgãos especializados de natureza administrativa, que garantem esta especialização, mas não há uma verdadeira jurisdição administrativa. De todo o modo, esta ideia difundida de especialização, ao garantir um conhecimento específico, permite julgar de melhor forma os litígios entre os poderes públicos e os particulares, contribuindo assim para a tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contencioso administrativo. Nomeadamente, em Portugal e como referido anteriormente, esta função dos tribunais administrativos de resolver litígios entre os particulares e a Administração vem confirmada no n.º 3 do artigo 212 da Constituição. Relativamente à ligação entre o exposto e o caso em questão, considero que a decisão do Tribunal de Conflitos de atribuir a competência à jurisdição administrativa contribui, desde logo, para a autonomia da função jurisdicional administrativa. Esta autonomia reflete-se atualmente na mencionada especialização que, por sua vez, contribui, como visto, para uma melhor tutela dos direitos dos cidadãos. Assim, e em jeito de conclusão, cabe dizer que claro que no contexto da Adminsitração agressiva em que se deu o caso, este contributo pode não ter sido imediato, mas o reflexo desta decisão no reconhecimento da necessidade de uma especialização veio abrir um caminho para a possiblidade de tutelar da melhor forma os direitos efetivos dos cidadãos, ainda que sem conceber este objetivo no momento.

6. Conclusão

O caso de Agnès Blanco, que marca o nascimento do Direito Administrativo, é frequentemente objeto de releituras e interpretações, e, nesta análise, abordámos o caso à luz do princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contencioso administrativo.

Conforme visto no segundo ponto, o caso diz respeito a uma menina de cinco anos que foi atropelada por um vagão público tendo resultado na amputação da sua perna. Consequentemente, o pai da criança deu início a uma ação no Tribunal Civil, mas tanto este como a jurisdição administrativa se declararam incompetentes para julgar o caso. Posto isto, o Tribunal de Conflitos determinou então a competência administrativa, fundamentando que o serviço público estava sujeito a regras distintas das aplicáveis aos particulares. De todo o modo, inicialmente, foi negada uma indemnização por falta de legislação aplicável, tendo sido apenas concedida anos mais tarde, após reapreciação do caso pelo Conselho de Estado.

Assim, este momento fundador do Direito Administrativo, apesar do seu carácter traumático materializado na negação inicial da indemnização, revelou-se determinante ao evidenciar a necessidade de um regime jurídico próprio para as relações entre cidadãos e Estado, aspeto este que constitui o seu principal legado jurídico. Esta análise, contudo, permitiu desvendar outras dimensões relevantes deste marco histórico.

Sob a perspectiva do princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contencioso administrativo, é possível destacar quatro pontos principais. Desde logo, o interesse do pai de Agnès em procurar a tutela dos direitos da sua filha perante a Administração Pública reflete o cerne do princípio da tutela efetiva. Para além disto, embora o objetivo do Acórdão Blanco tenha sido o de proteger a Administração, a reapreciação feita anos mais tarde acabou por tutelar os direitos da particular, mesmo contra os interesses da própria Administração. Ademais, um outro reflexo do princípio no caso diz respeito ao reconhecimento de poderes ao Conselho de Estado para condenar a própria Administração, algo fundamental para a proteção dos particulares. Por fim, torna-se também evidente a contribuição do caso para a consolidação da autonomia da jurisdição administrativa, que hoje encontra fundamento na especialização exigida pelo ramo do direito em causa, permitindo uma proteção ampla e de qualidade do administrado no âmbito das suas relações com a Administração.

Concluímos, então, que embora a análise do caso Blanco raramente seja feita sob esta perspectiva, a verdade é que o princípio da tutela efetiva dos direitos dos cidadãos no contencioso administrativo encontra diversos reflexos no caso, mesmo que se manifeste em moldes diferentes daqueles que observamos atualmente relativamente a este princípio.

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