O Direito Administrativo perdeu totalmente a ligação com o Estado? (Susana Djuf)
O Direito Administrativo perdeu totalmente a ligação com o Estado?
Has Administrative Law completely lost its connection with the State?
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Susana Cristina Gomes Djuf
Índice: 1. Introdução - 2. Contexto histórico do Direito Administrativo - 3. Transformações do papel do Estado e a sua influência no Direito Administrativo - 3.1. Estado Regulador e Fiscalizador - 3.2. Administração Independente e Entidades Reguladoras - 4. Exemplos Práticos e Casos Relevantes - 5. Conclusão
Resumo: O presente trabalho visa demonstrar se o Estado, nos dias de hoje, ainda mantém uma ligação com o Direito Administrativo. Algumas questões surgem devido à evolução do Direito Administrativo, uma vez que, na sua base, existia uma relação intrínseca e bastante visível com o Estado. Neste sentido, a partir deste trabalho, analisaremos a questão, através de exemplos práticos e demonstrativos que nos explicitam da melhor forma a ligação com o Estado e o Direito Administrativo.
Palavras chave: Direito Administrativo; Estado Providência; Estado Regulador; Descentralização Administrativa; Entidades Reguladoras.
Abstract: The purpose of this work is to demonstrate if the State, nowadays, keeps maintaining a connection with the Administrate Law. Some questions come to the surface because of the evolution of that same law considering that in his base there was a deep and strong relationship with the State. Because of that, regarding this work, we are going to analyze in the best way through practical examples the connection of the State and the Administrative Law.
Keywords: Administrative Law; Regulatory State; Welfare State; Administrative Decentralization; Regulatory Agencies.
Introdução
O direito administrativo é definido como o ramo de direito público cujas normas e princípios regulam a organização e funcionamento da Administração pública, a sua normal atividade de gestão e, ainda, os termos da sua atividade de gestão privada. Portanto, pode ser definido como “o direito comum da função administrativa”. A origem deste ramo do direito está intrinsecamente ligada à necessidade de ajudar o Estado para que ele atue de forma mais eficiente, transparente e legal, executando conforme os princípios constitucionais. No entanto, com as transformações do papel do Estado nas últimas décadas, surgiram questionamentos sobre até que ponto essa ligação se mantém. Neste sentido, através deste trabalho, demonstrarei que apesar do Estado Regulador e da descentralização de funções para entidades independentes, o Direito Administrativo não perdeu a sua conexão com o Estado, mas passou a operar de forma mais indireta e regulatória.
Contexto histórico do Direito Administrativo e a sua evolução
O Direito Administrativo, tal como o conhecemos hoje, é relativamente recente. Embora ao longo da história todas as civilizações tenham desempenhado funções públicas e aplicassem normas ao seu exercício, o marco do Direito Administrativo moderno está associado à Revolução Francesa de 1789. Foi nesse contexto que surgiram os pilares fundamentais que distinguem o Direito Administrativo do Direito Privado, consolidando uma disciplina autônoma e especializada.
A Revolução Francesa trouxe mudanças profundas na organização do poder público, entre elas a criação do Conselho de Estado (Conseil d'État). Este órgão tinha dupla função: por um lado, era consultivo, aconselhando o governo em questões legislativas e administrativas; por outro, exercia jurisdição administrativa, julgando litígios relacionados à administração pública. Este modelo, ao diferenciar-se das regras do Direito Civil, tornou-se uma referência para outros sistemas jurídicos ao redor do mundo, garantindo que o poder público atuasse conforme os princípios do Direito Administrativo.
Um marco fundamental na consolidação do Direito Administrativo foi o Caso Blanco (1873). Este julgamento determinou que a responsabilidade do Estado seguia normas distintas do Direito Privado, reforçando a autonomia da jurisdição administrativa para tratar dessas questões. Além disso, o caso sedimentou princípios fundamentais do Direito Administrativo, como os da responsabilidade do Estado, da legalidade, da imparcialidade e da transparência.
O surgimento e evolução do Direito Administrativo estão intrinsecamente relacionado com a concretização do Estado de Direito, no qual o poder público está subordinado às leis e princípios que asseguram os direitos subjetivos e garantem uma administração justa e imparcial, assegurando que este a administração pública atuasse conforme o princípio da legalidade e os princípios da boa administração.
Transformações no papel do Estado e sua Influência no Direito Administrativo
O papel do Estado tem mudado de forma substancial ao longo das últimas décadas. De um Estado Providência onde “não há nenhum passo que o particular dê em que não seja (ou pretenda ser) amparado pelo Estado” evoluiu-se para um Estado Regulador, cuja principal função é garantir normas reguladoras e supervisionar a atuação dos particulares.
3.1. Estado Regulador e Fiscalizador
No final do século XX, um novo modelo de Estado começava a desenhar-se. Antes disso, prevalecia o Estado providência, em que o poder político buscava satisfazer diretamente as necessidades coletivas, com um “desígnio acentuado de igualdade que vai para além da mera garantia de patamares mínimos de bem-estar econômico, social e cultural”. Para o efeito, por exemplo, criam-se sistemas públicos de ensino, de segurança e de saúde.
Contudo, a partir da década de 1970, o esgotamento do Estado providência tornou-se evidente, com dificuldades crescentes para atender as exigências de uma sociedade em evolução. Essa crise do Estado Social revelou uma certa incapacidade de continuar a dar uma resposta satisfatória aos novos desafios políticos, económicos e sociais
Esse cenário suscitou questionamentos sobre limites da intervenção estatal e sobre a necessidade de desenvolver normas e controles para prevenir arbitrariedades e combater a corrupção.
Em resposta à crise financeira internacional, surgiu o modelo de Estado Regulador. Neste contexto, o Estado deixa de ser “prestador” para adotar uma postura de “regulador”, assumindo um papel de controlar e fiscalizar a atuação dos particulares no âmbito da função administrativa. Essa regulação baseia-se em mecanismos de colaboração entre particulares e o Estado no Domínio do Direito Administrativo. O que significa que o Direito Administrativo vai assumir formas de Direito Privado e atuar dessa forma, como parcerias público-privadas.
As parcerias públicas são contratos duradouros entre parceiros privados e um parceiro público com vista à satisfação de necessidades coletivas. Nessas parcerias, o financiamento e o risco recaem principalmente sobre o parceiro privado. Por meio dessas colaborações, o Estado obtém os recursos que não consegue obter sozinho. Paralelamente, surgiram entidades reguladoras independentes para supervisionar setores essenciais da economia e assegurar uma administração eficiente e transparente.
Assim, no Estado Regulador, as funções vão-se manter no Estado mas não é o próprio que as executa, remetendo esta função para determinados órgãos ou empresas.
Deste modo, mesmo que o Estado regulador não seja diretamente responsável pela execução de serviços, ainda é o principal responsável pela criação de normas e pela supervisão das atividades econômicas e sociais, o que implica que o Direito Administrativo continua a ser um instrumento fundamental para a ação do Estado.
3.2 Administração Independente e Entidades Reguladoras
A Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, em seu artigo 1.º, n.º 1, define o regime aplicável às entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade econômica e defesa da concorrência nos setores privado, público, social e cooperativo. Essas entidades atuam de forma independente no exercício de suas funções, sem estarem sujeitas à superintendência ou tutela governamental, conforme estabelecido no artigo 45.º da referida lei.
Podem referir-se, no setor da administração independente, várias entidades administrativas independentes, com personalidade jurídica e com intervenção na “regulação” da atividade económica dos setores privado, público, cooperativo e social: Instituto de Seguros de Portugal, Comissão de Mercado de Valores Mobiliários, Autoridade da Concorrência, Autoridade Nacional de Comunicações, Entidade Reguladora dos Serviços Públicos, Entidade Reguladora da Saúde; Instituto Nacional de Aviação Civil, Instituto da Mobilidade e dos Transportes e Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos.
Estas entidades desempenham um papel crucial na regulação das atividades econômicas e na promoção de uma administração pública mais eficiente e transparente.
Deste modo, mesmo com a descentralização das funções administrativas e a criação de entidades reguladoras, o Estado mantém a sua influência por meio da supervisão normativa e controle regulatório demonstrando que o Direito Administrativo continua conectado com o Estado, ainda que de maneira mais indireta e adaptada às novas realidades.
Exemplos Práticos e Relevantes
Um exemplo prático que ilustra a relação entre o Direito Administrativo e o Estado é a atuação da Entidade Reguladora da Saúde (ERS). Trata-se de uma entidade pública independente cuja missão é regular as atividades dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde no território continental, abrangendo os setores público, privado e social, com exceção das farmácias. A ERS é responsável por supervisionar o exercício dessas atividades, garantindo o respeito aos direitos de acesso aos cuidados de saúde e aos demais direitos dos utentes, além de assegurar a legalidade e a transparência das relações económicas entre os diversos operadores do setor.
Apesar de sua autonomia administrativa, a ERS atua sob normas e princípios definidos pelo Estado. A sua base de atuação está diretamente ligada ao Direito Administrativo, que estabelece os parâmetros legais e regulatórios para suas ações. A entidade exemplifica o papel do Estado Regulador, que não executa diretamente os serviços, mas exerce controle e fiscalização sobre as atividades prestadas por terceiros.
Um caso emblemático de sua atuação foi a suspensão imediata da atividade de uma clínica localizada na Maia, onde se realizavam atos de medicina e medicina dentária sem as devidas habilitações profissionais. A intervenção da ERS garantiu a proteção dos utentes e reforçou a legalidade no setor, demonstrando o uso prático do Direito Administrativo para a aplicação de sanções e a defesa do interesse público.
Este exemplo evidencia que, mesmo com a descentralização e a criação de entidades independentes, o Estado mantém a sua influência normativa e fiscalizadora. Por meio do Direito Administrativo, entidades como a ERS continuam a operar em alinhamento com os objetivos do Estado, preservando o interesse coletivo e garantindo que as normas sejam respeitadas.
Outro exemplo relevante é a Autoridade da Concorrência (AdC), uma entidade administrativa independente cuja principal função estatutária é assegurar a aplicação das normas relativas à promoção e defesa da concorrência nos setores público, privado, cooperativo e social, com base no princípio da economia de mercado e da livre concorrência, sempre em benefício do interesse público. A AdC tem, entre suas atribuições, a responsabilidade de garantir o cumprimento de legislações, regulamentos e decisões, tanto de âmbito nacional quanto da União Europeia, que promovem e defendem a concorrência. Além disso, a entidade desempenha um papel ativo na promoção da cultura de concorrência, na avaliação de políticas públicas, no acompanhamento de mercados, na realização de estudos econômicos e na investigação de práticas anticompetitivas.
A AdC detém, ainda, poderes sancionatórios, poderes de supervisão e poderes de regulamentação, que lhe permitem atuar de forma eficaz na proteção da concorrência e na manutenção da ordem econômica.
Um caso relevante da atuação da AdC ocorreu quando o Tribunal da União Europeia confirmou as multas aplicadas pela Autoridade da Concorrência a 14 bancos, por violação das regras de concorrência, rejeitando os recursos interpostos pelos envolvidos.
Este exemplo demonstra mais uma vez que o Estado continua a desempenhar um papel crucial através da regulação e supervisão. Portanto, mesmo com a independência funcional destas entidades, o Estado permanece como protetor do interesse público, promotor de políticas públicas e garante da ordem econômica.
8. Conclusão
Em suma, pode-se afirmar que o Direito Administrativo, embora tenha passado por transformações significativas como o surgimento do Estado Regulador e da descentralização de funções, ainda mantém uma ligação intrínseca e relevante com o Estado. A supervisão e regulação exercida pelo Estado nas mais diversas áreas continuam a garantir que a Administração Pública atue de acordo com os princípios constitucionais e legais, preservando, assim, o papel do Estado no Direito Administrativo.
Referências bibliográficas
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