O Princípio da Descentralização: uma tese concretizada ou uma tese inacabada?

 O Princípio da Descentralização: uma tese concretizada ou uma tese inacabada?

The Principle of Decentralization: a realized thesis or an unfinished one?

Maria Silvestre Gomes 

 

Sumário: I- O principio da descentralização ;1.1- O principio da descentralização na Administração Pública Portuguesa : enquadramento na Constituição ;1.2- O poder da superintendência e o poder da tutela administrativa ;1.3—Os principais diplomas sobre a matéria do principio da descentralização ; II- O importante papel do poder local no processo de descentralização ;2.1-A autonomia do poder local no processo de descentralização ;2.2-As competências administrativas do município ;2.3-O principio da subsidiariedade ;III- Veredicto final: uma tese inacabada ou concretizada ?;3.1-Vantagens e desvantagens da descentralização administrativa;3.2-Limites à descentralização 3.3— A descentralização no plano internacional: Espanha 3.4-Comentário Critico  ;IV—Conclusão

 

Resumo: O presente artigo tem como objetivo analisar o princípio da descentralização, que foi concebido no ordenamento jurídico português e no qual está constitucionalmente previsto. Bastantes questões têm sido levantadas quanto à sua eficácia nas regiões do país, nomeadamente nas que se situam no interior. Desta forma, iremos analisar este princípio tendo em conta os vários diplomas acerca do mesmo e a sua eficácia.

 

Palavras-Chave: Administração Pública; Descentralização; Competências; Autonomia Local.

Summary: I. The Principle of Decentralization ;1.1. The Principle of Decentralization in the Portuguese Public Administration: Constitutional Framework;1.2. The Power of Superintendence and Administrative Oversight;1.3. Key Legal Frameworks on the Principle of Decentralization; II. The Important Role of Local Government in the Decentralization Process;2.1. The Autonomy of Local Government in the Decentralization Process;2.2. Administrative Competencies of Municipalities;2.3. The Principle of Subsidiarity; III. Final Verdict: An Unfinished or Accomplished Thesis?3.1. Advantages and Disadvantages of Administrative Decentralization;3.2. Limits to Decentralization;3.3. Decentralization in the International Context: Spain;3.4. Critical Commentary; IV- Conclusion

Abstract: This article aims to analyze the principle of decentralization, as established in the Portuguese legal framework and constitutionally enshrined. Numerous questions have been raised regarding its effectiveness in different regions of the country, particularly in inland areas. Therefore, we will examine this principle considering the various legal provisions related to it and its practical effectiveness.

Keywords: Public Administration; Decentralization; Competencies; Local Autonomy. 

I-O Princípio da Descentralização 

O princípio da descentralização caracteriza se por ser um conceito técnico jurídico de organização do Estado, que configura a divisão de funções a nível central e local. Na sua génese, o alcance deste princípio é dual: pretende se desburocratizar (artigo 267 nº1 da Constituição da República Portuguesa) e aproximar a administração pública das populações (artigo 237º da Constituição da República Portuguesa [1]). De frisar que esta deve ser concretizada conferindo às entidades administrativas diferentes graus de autonomia relativamente ao Estado – administração 

            Por um lado, segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa existe descentralização administrativa, quando existem variadas pessoas coletivas, 

particularmente públicas, que auxiliam no exercício da função administrativa do Estado – coletividade[2]. Por outro lado, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, o princípio da descentralização está dividido em dois planos: o plano jurídico e o plano político administrativo.[3]

            Reconhecesse como estado descentralizado a nível jurídico como um sistema em que a responsabilidade pela função administrativa é atribuída não somente ao Estado, mas também a outras entidades coletivas de caráter territorial.

Por fim, contrária à ordem jurídica, no plano político-administrativo quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respetivas populações e quando a lei os considera independentes na órbita das suas atribuições e competências. 

 

1.1-O princípio da descentralização na Administração Pública Portuguesa: enquadramento na Constituição 

É na abertura da Constituição da República Portuguesa, respetivamente no artigo sexto que o princípio da descentralização começa a despertar. É ao longo do mesmo, que a Constituição da República Portuguesa vai reconhecendo, que apesar do Estado ser unitário, o mesmo respeita o princípio da subsidiariedade, da autonomia das autarquias e da descentralização democrática da administração pública [4].A partir do artigo sexto, adquirimos a premissa para iniciar a nossa discussão. Após este ponto, é imperativo percorrer a CRP, percebendo onde é que a descentralização está prevista.

O Artigo 63º, nº 2 prevê a existência de "um sistema de segurança social unificado e descentralizado".

O Artigo 64º, nº 4 estabelece que o "Serviço Nacional de Saúde tem gestão descentralizada e participada".

O Artigo 91º, nº 1, estipula que a "execução dos planos nacionais é descentralizada".

O Artigo 237º, nº 1, refere que "as atribuições e a organização das autarquias locais (...) serão reguladas por lei, de acordo com o princípio da descentralização administrativa".

O Artigo 267º, nº 2, referindo-se à estrutura da administração pública, estipula que "a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização".

 

1.2-O poder da superintendência e o poder da tutela 

Na origem do princípio da descentralização, encontramos dois poderes importantíssimos ao auxílio desta tese: o poder da superintendência e o poder da tutela.

 

1.2.1- O poder da superintendência 

O poder de superintendência[5] permite ao Estado ou a outras entidades públicas de fins múltiplos estabelecer metas e direcionar as atividades de entidades públicas com finalidades específicas que estejam sob sua supervisão. Este poder está relacionado à partilha de objetivos e orientações com a inteção de tornar a administração pública mais eficaz. Isto ocorre por via da lei, aliviando a carga administrativa central do Estado e promovendo o princípio da desburocratização em benefício do interesse público e dos cidadãos.

Um dos exemplos do poder de superintendência é o artigo 199 alínea d) da Constituição da República Portuguesa. Este explica que a função do Governo em relação à administração indireta é supervisionar e orientar as entidades que fazem parte dela, como autarquias, empresas públicas e fundações. Embora estas entidades tenham autonomia para administrar as suas atividades, o Governo tem o poder de definir os objetivos e as diretrizes gerais que elas devem seguir. Essa supervisão assegura que a atuação dessas entidades esteja alinhada com as políticas públicas do Governo e com o interesse coletivo, através de controle e fiscalização.

 

1.2.3-O poder da tutela 

            O poder da tutela[6] define-se como o poder detido pelo Estado – administração, cuja atividade consiste no controlo da gestão de outra pessoa coletiva integrada na Administração Pública, seja ela pública ou privada. Com carácter intervencionista visa proteger a legalidade e o mérito da sua atuação, cuja previsão encontra se na Lei nº 27/96, de 01 de agosto[7].

            Por outro lado, temos em causa a atuação de duas pessoas coletivas díspares, nomeadamente a pessoa coletiva tutelada e a pessoa coletiva tutelar, na qual uma delas é necessariamente pública.

 O poder da tutela é assim o poder que verifica e assegura que a conduta respeita a legalidade e a boa administração[8]. Contudo, este poder desdobra se em várias faculdades, como por exemplo a faculdade de autorizar ou de aprovar atos da entidade tutelada; a faculdade de fiscalizar a organização, o financiamento e a atuação da entidade tutelada.

 

 

1.3—Os principais diplomas sobre a matéria do princípio da descentralização 

É necessário observar dois dos variados diplomas acerca da matéria da descentralização, para conseguirmos desmontar o princípio da descentralização em Portugal. 

Antes de mais é necessário dar ênfase à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro[9].Este diploma estabelece o regime jurídico da organização e funcionamento das autarquias locais e aborda a descentralização administrativa ao nível local. Define a autonomia das autarquias, as suas atribuições e a forma como podem exercer as suas competências.

            Em segundo lugar o recente diploma, a Lei n.º 50/2018 de 16 de agosto [10]  define as regras para transferir responsabilidades da administração central para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais. O objetivo desta lei é pôr em prática os princípios da subsidiariedade, da descentralização administrativa e da autonomia do poder local.

Conseguimos retirar destes dois diplomas algo em comum: a vontade do poder central, por via das autarquias locais estar perto dos cidadãos. Torna se necessário reconhecer o esforço estatal de transferência de competências, que têm sido promovidos.

 

II- O importante papel do poder local no processo de descentralização 

2.1-A autonomia do poder local no processo de descentralização  

O estatuto jurídico das autonomias locais, encontra se hoje, disperso por diversas diplomas. Naturalmente está disposto na Constituição da República Portuguesa no artigo 237º que consagra o princípio da autonomia local, estabelecendo assim que as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais que possuem autonomia administrativa e financeira, e competências próprias para a prossecução de interesses próprios das respetivas populações.

Por outro lado, a nível de legislação europeia, a Carta Europeia da Autonomia Local [11]que tem como objetivo a proteção e o fortalecimento da autonomia local na Europa, por meio de um documento que estabeleça princípios aceitos por todos os Estados democráticos. Desde o começo, foi reconhecido que o objetivo de tal documento seria garantir que os governos, cujas ações afetam diretamente a autonomia local, cumpram esses princípios. Isto porque os governos têm um papel crucial em assegurar que as autarquias possam operar com independência e tomar decisões de acordo com suas necessidades e realidades locais

É necessário referir que a Lei n.º 75/2013[12], de 12 de setembro, na qual estabelece o regime jurídico das autarquias locais[13], é o diploma que melhor descreve o importante papel do poder local a nível da descentralização na qual estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais. 

Estes diplomas proporcionam uma base legal sólida para a autonomia do poder local, promovendo uma descentralização que permite uma administração pública mais eficiente, próxima dos cidadãos e que respeita as especificidades locais. 

 

2.2-As competências administrativas do município ao nível da descentralização 

As competências administrativas dos municípios estão estabelecidas principalmente na Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro, que define o regime jurídico das autarquias locais e a transferência de competências para estas entidades. Aqui estão alguns dos principais artigos relacionados às competências dos municípios, organizados pelas áreas de atuação:

1.     Planeamento e Ordenamento do Território (Artigo 23.º, n.º 1, alínea a) e n); 

2.     Educação (Artigo 23.º, n.º 1, alínea d); 

3.     Saúde (Artigo 23.º, n.º 1, alínea b); 

4.     Ação Social e Apoio à Comunidade (Artigo 23.º, n.º 1, alínea h);

5.     Habitação e Urbanismo (Artigo 23.º, n.º 1, alínea e) e n);

6.     Ambiente e Sustentabilidade Artigo 23.º, n.º 1, alínea k) 

7.     Transportes e Mobilidade (Artigo 23.º, n.º 1, alínea c) 

8.     Proteção Civil e Segurança (Artigo 23.º, n.º 1, alínea j) e o) 

9.     Cultura, Desporto e Lazer (Artigo 23.º, n.º 1, alínea e) e f) 

10.  Economia Local e Desenvolvimento (Artigo 23.º, n.º 1, alínea m) 

Estas são as principais competências que os municípios têm para atender às necessidades locais de maneira eficiente e adaptada à realidade de cada região, dentro do quadro da descentralização e autonomia municipal.

Ainda assim torna se necessário abordar as comissões de coordenação e desenvolvimento regional[14]. Na sua lógica, devem apoiar as autarquias locais, já que são, ou deveriam ser, o principal serviço de administração local do Estado. Entre as suas funções, destacam-se a coordenação das políticas de ambiente e ordenamento do território, o fornecimento de apoio técnico às autarquias locais e a participação na política de desenvolvimento regional, especialmente na gestão dos programas de fundos europeus destinados ao desenvolvimento regional.

 

2.3-O princípio da subsidiariedade 

O princípio da subsidiariedade, está previsto no artigo 6 nº1 e 7º da Constituição da República Portuguesa e estabelece que as decisões devem ser tomadas pelo nível de governo mais próximo dos cidadãos, sempre que possível[15]. Significa que, na distribuição de competências, o legislador deve considerar se uma tarefa pode ser resolvida pelas autarquias locais (como municípios e freguesias) ou se deve ficar a cargo de um nível superior, como o Estado ou as regiões autônomas.

Além disso, este princípio não é usado apenas para decidir responsabilidade, mas também para orientar o modo como as competências já definidas são exercidas. Ou seja, mesmo quando a competência já pertence a um nível específico, o princípio da subsidiariedade pode ser aplicado para avaliar se a decisão pode ser mais eficaz ou econômica ao ser transferida a um nível mais próximo dos cidadãos. Este princípio está ligado ao da descentralização, que a Constituição portuguesa reforça, ao determinar que as autarquias locais devem ter suas atribuições e organização reguladas de forma descentralizada, garantindo maior autonomia local.

III- Veredicto final: uma tese inacabada ou concretizada? 

3.1-Vantagens e desvantagens da descentralização administrativa. 

A descentralização administrativa, é de facto um princípio que apresenta inúmeras vantagens, que dão eficiência à máquina administrativa, de modo a alcançar toda a população.

            Uma das vantagens[16] que se pode obter com a descentralização administrativa corresponde à maior democraticidade e igualdade, por parte da administração para com as populações. Desta forma, a especialização da resolução dos problemas como a também a participação política de um maior número de pessoas é um motivo suficiente para sustentar esta tese.

            Por outro lado, todos estes riscos, trazem os seus inconvenientes[17]. Recai- se no perigo da administração ter dificuldades de controlo derivado da ampliação do poder central. Contudo, a descentralização também pode levar à descoordenação e ao mau uso dos poderes administrativos, especialmente em contextos com muitos municípios e freguesias, onde nem todos os gestores têm preparo adequado.

 

3.2-Limites à descentralização 

            De facto, se pensarmos num cenário de descentralização sem limites, rapidamente nos tornaríamos um país desagregado do Estado e dificilmente estaria se a respeitar o princípio da legalidade, da boa administração e do respeito pelos particulares.

            O artigo 267 nº2 da CRP, aborda os limites da descentralização e como tal, sob a distinção do professor Diogo Freitas do Amaral temos três tipos de limites: a todos os poderes de administração; limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exercício dos poderes transferidos [18].

            Todos estes, demonstram se essenciais, para o Estado-administração execute uma política transparente para com as regiões e, para que as regiões, se sintam ainda assim ligadas ao Estado.

 

 

3.3— A descentralização no plano internacional: Espanha 

            O princípio da descentralização em Espanha iniciou se, aquando na constituição de 1978, tornou se imperativo o reconhecimento dos direitos das nacionalidades e regiões de Espanha, e a estas constituírem se em comunidades autónomas[19]. Procurava se acima de tudo, um modelo que articulasse o centro e periferia e que permitisse transferir autonomia às regiões autónomas.

Este modelo permite que as 17 comunidades autônomas e as duas cidades autônomas (Ceuta e Melilla) tenham seus próprios governos regionais e parlamentos regionais. No entanto, a intensidade e o tipo de autonomia variam entre as comunidades, especialmente no caso de regiões historicamente distintas, como Catalunha e o País Basco, que têm identidades culturais e linguísticas fortes.

A descentralização espanhola trouxe avanços, como uma gestão mais próxima e adaptada às necessidades regionais. Contudo, também gera desafios, como a complexidade na coordenação entre governos regionais e o governo central e as tensões independentistas, principalmente na Catalunha.

 

3.4- Comentário Critico: uma tese concretizada ou uma tese inacabada?

            Analisadas as vicissitudes do princípio da descentralização, é possível ter um olhar critico na área de atuação do princípio da descentralização em Portugal. Torna se necessário retirar desta análise de carácter investigador, que de facto, o princípio da descentralização é uma tese concretizada em termos normativos e uma tese inacabada no que diz respeito à sua plena implementação e eficácia

Apesar dos esforços legislativos que tem vindo a ser realizados, o Relatório Independente da Descentralização, levado a cabo pela comissão independente para a Descentralização (Lei nº 58/2018 de 21 de agosto)[20] aborda várias das razões pelas quais o princípio da descentralização em Portugal é uma tese inacabada. De acordo com dados da OCDE, Portugal é um dos países mais centralizados da União Europeia[21].Como tal, esta comissão acredita que a regionalização é um meio de alcançar o desenvolvimento territorial[22].

Por outro lado, é imperativo a deslocalização dos serviços públicos de âmbito nacional, para as regiões do interior. Desta forma promove os vários setores da região e desburocratiza totalmente as variadas áreas.

Noutro ponto de vista, a digitalização nas administrações Regionais tornou se um dos focos do princípio da descentralização. De grande importância este ponto, pois Portugal ocupa o 19º lugar entre os 28 Estados-Membros da UE no Índice de Digital idade da Economia e da Sociedade (IDES) da Comissão Europeia de 2019, o que se torna preocupante para a prossecução deste princípio[23].

 Como tal, torna se necessário agir de acordo com estes dados. Legislar, mas legislar com efetividade. Legislar para desburocratizar e desenvolver mecanismos para que Portugal, possa proporcionar igualdade de oportunidades a todos os seus cidadãos.

 

IV—Conclusão

O princípio da descentralização é um dos pilares fundamentais da administração pública portuguesa, sendo amplamente consagrado na Constituição da República. Ele promove uma gestão mais próxima das populações, valoriza a autonomia local e respeita o princípio da subsidiariedade, possibilitando que decisões sejam tomadas no nível mais adequado e próximo dos cidadãos.

No entanto, ficou evidente que a descentralização administrativa em Portugal é um processo em constante evolução, marcado por avanços e desafios. Apesar do reconhecimento constitucional e dos esforços legislativos, como os diplomas que reforçam a transferência de competências para as autarquias locais, há ainda limitações na sua aplicação prática, sobretudo nas regiões mais periféricas. 

A comparação com o modelo espanhol destaca tanto os benefícios de uma descentralização mais robusta, quanto os riscos de descoordenação e conflitos políticos, demonstrando a importância de encontrar um equilíbrio que respeite as especificidades locais sem comprometer a unidade do Estado.  

 Conclui-se que o princípio da descentralização em Portugal é, ao mesmo tempo, uma tese concretizada em termos normativos e uma tese inacabada no que diz respeito à sua plena implementação e eficácia. 

 

Bibliografia

Ana Escher, Uma questão de princípio :o princípio da autonomia local -Pública Vol. 5 No. 2, Julho 2018 disponível em https://e-publica.pt/article/34365

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ºedição Almedina, Lisboa ,2015.

 

Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito administrativo, Volume I, Lex , Lisboa , 1999.

 

Marta de Sousa e Faro Rosado da Fonseca Vieira, Mestrado Economia e Políticas Publicas, trabalho final de mestrado, O que é a subsidiariedade?,2019 disponível em https://www.repository.utl.pt/bitstream/10400.5/19711/1/DM-MSFRFV-2019.pdf

 

Relatório Comissão Independente para a Descentralização, Lei nº 58/2018, de 21 de agosto disponível em https://www.parlamento.pt/Documents/2019/julho/descentralizacao/Relatorio-Final-descentralizacao.pdf

 

Sonia Fleury , Democracia ,Descentralização e Desenvolvimento :Brasil e Espanha,1º edição , FGV , Rio de Janeiro ,2006 ,pp -241 disponível em https://books.google.com.br/books?hl=ptPT&lr=&id=oqyTN559a1UC&oi=fnd&pg=PA7&dq=Sonia+Fleury+,+Democracia+,Descentralização+e+Desenvolvimento+:Brasil+e+Espanha+&ots=Pf1Z2_OOgt&sig=MIGipLn5iu6l1vHVtWogfWcdEo#v=onepage&q=Sonia%20Fleury%20%2C%20Democracia%20%2CDescentralização%20e%20Desenvolvimento%20%3ABrasil%20e%20Espanha&f=false

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[1] Artigo 237º da Constituição da Républica Portuguesa, situado no capítulo do poder local, que auxilia o princípio da autonomia local pela via da descentralização 

[2] Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito administrativo, Volume I, Lex , Lisboa , 1999,pp -237

[3] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ºedição Almedina, Lisboa 2015.pp-723-724

[4] Artigo sexto nº1 da CRP; Ana Escher, Uma questão de princípio :o princípio da autonomia local -Pública, Vol. 5 Nº 2, Julho 2018, pp-4

[5]Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito administrativo, Volume I, Lex , Lisboa , 1999, pp-228-231

[6] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ºedição Almedina, Lisboa ,2015 pp-729

[7] Regime jurídico da tutela administrativa na Lei nº 27/96, de 01 de agosto

 

[9] Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro cuja lei estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.  

[10] Lei n.º 50/2018 de 16 de agosto, lei-quadro da Transferência de Competências para as Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais cujo objetivo desta lei é pôr em prática os princípios da subsidiariedade, da descentralização administrativa e da autonomia do poder local

 

[11] Resolução da AR nº 28/90, de 23 de Outubro 

[12] Ao longo deste diploma, podemos analisar que no artigo terceiro temos previstos as competências; no artigo quarto temos consagrado o princípio da descentralização administrativa, da subsidiariedade, da complementaridade, da prossecução do interesse publico e da proteção dos interesses e direitos dos cidadãos; no artigo quinto trata da transferência de competências do Estado para as autarquias locais; 

[13] O chamado poder local engloba, nos termos da constituição, três categorias: a freguesia, o município e a região administrativa. 

 

[14] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ºedição Almedina, Lisboa ,2015 

pp-295-296; Decreto-Lei n.º 36/2023 de 26 de maio

[15]Marta de Sousa e Faro Rosado da Fonseca Vieira, Trabalho final de mestrado O que é a subsidiariedade?, pp-13

[16] Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito administrativo, Volume I, Lex , Lisboa , 1999, pp-225

[17] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ºedição Almedina, Lisboa ,2015 

,pp-726

[18] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ºedição Almedina, Lisboa ,2015, 

pp -728-729

[19] Sonia Fleury , Democracia ,Descentralização e Desenvolvimento :Brasil e Espanha ;pp -241

[20] A Comissão Independente para a Descentralização foi criada pela Lei nº58/2018, de 21 de agosto para promover um estudo aprofundado sobre a organização e funções do Estado.

[21] Relatório Comissão Independente para a Descentralização Lei nº 58/2018, de 21 de agosto, pp-125

[22] Relatório Comissão Independente para a Descentralização Lei nº 58/2018, de 21 de agosto, pp -135

[23] Relatório Comissão Independente para a Descentralização Lei nº 58/2018, de 21 de agosto, pp -262