O princípio da unidade do Estado e interesse nacional: confronto com os interesses próprios das autarquias locais (Constança Mendes)

 O princípio da unidade do Estado e interesse nacional: confronto com os interesses próprios das autarquias locais.

The principle of the unity of the state and the national interest: confrontation with the interests of local authorities.

____________

Constança Mendes

 

Sumário: 1. O princípio da unidade do Estado – 2. Definição e configuração do interesse nacional – 3. O princípio da autonomia local – 3.1. Os interesses próprios – 4. A harmonização entre o Poder Central e o Poder Local – 4.1. Análise do Acórdão n.º 432/1993, de 13 de Julho, do Tribunal Constitucional – 5. Conclusões.

Resumo: O presente artigo tem como finalidade a análise do princípio da unidade do Estado e em que termos convive com o princípio da autonomia local. Surgem, em termos práticos, alguns problemas, particularmente relativos à concorrência de interesses das autarquias locais com os interesses gerais da comunidade.

Palavras-chave: Administração Pública; Autonomia Local; Unidade do Estado; Interesse Nacional; Poder Local.

Abstract: The purpose of the present article is to analyse the principle of the unity of the state and how it coexists with the principle of local autonomy. In practical terms, some problems arise, particularly in relation to the competing interests of local authorities with the general interests of the community.

Keywords: Public Administration; Local Autonomy; Unity of the State; National Interest; Local Power.

 

1. O princípio da unidade do Estado

A natureza unitária do Estado português tem sede no artigo 6.º da Constituição da República Portuguesa[1], que consagra, por conseguinte, o princípio da unidade do Estado, que se caracteriza essencialmente pela existência de um único Estado, caracterizado pela existência de apenas um poder político, e, consequentemente, um único centro de decisão política, bem como apenas um único ordenamento jurídico-constitucional. A seu encontro vem a ideia de exclusão de um setor integral da Administração Pública totalmente autónomo e independente relação ao Estado. Tal princípio é deveras relevante no nosso ordenamento jurídico, facto que resulta claro do artigo 288.º, alínea a) da CRP, que limita materialmente as revisões constitucionais em sede de unidade do Estado.

Pese embora a unidade do Estado, isso não significa que não existam limitações – de facto, o próprio artigo 6.º autolimita-se, abrangendo, para além desta regra geral, mais quatro princípios de âmbito específico - a autonomia regional, a autonomia local, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa[2].

Questão interessante é a das relações jurídicas entre o poder central e os cidadãos: efetivamente, o caráter unitário do Estado concretiza, não obstante a autonomia regional e a descentralização, a imediaticidade de tais relações jurídicas, que consiste, essencialmente, na exclusão de corpos intermédios que impeçam tais relações diretas entre o Estado e os cidadãos[3].

Fazendo um breve adiantamento em relação às autonomias locais, temática significativa neste trabalho, releva mencionar que a sua existência não decorre unicamente deste princípio – o princípio da unidade do Estado – mas também de outro princípio estruturante da ordem jurídico-constitucional portuguesa: o princípio do Estado de Direito, manifesto no artigo 2.º da CRP.

 

2. Definição e configuração do interesse nacional

Importa agora perceber e densificar o conceito de interesse nacional, com vista à sua posterior comparação com o conceito e a abrangência dos interesses locais. Apesar de se fazer presente em várias disposições constitucionais, o conceito de interesse nacional afigura-se problemático.

Cabe ao Governo a prossecução do interesse público – conceito que é também ele controverso, e desperta várias considerações da doutrina – e a defesa do interesse nacional. Mas, afinal, em que consiste o interesse nacional?

Na tentativa de configurar este conceito, recorremos ao Acórdão n.º 376/89 do Tribunal Constitucional, no qual se afirma que as matérias que se reservam à competência de órgãos de soberania englobam não apenas as “que constituem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República e do Governo” mas ainda as que “reclamem a intervenção do legislador nacional, o que sucede quando se está perante assuntos que "interessam imediatamente à generalidade dos cidadãos””[4].

Posto isto, parece que a jurisprudência constitucional estabelece um duplo critério a observar quando em causa se coloca o interesse nacional: a existência de um interesse para a generalidade dos cidadãos (e não apenas para uma parte deles) e a projeção direta e imediata do mesmo na comunidade nacional.[5]

Considera ainda o Professor Paulo Otero que o interesse nacional “constitui, em síntese, uma cláusula implícita de reserva de poderes a favor do Estado integrada em todas as normas descentralizadoras de atribuições estaduais”[6], afirmando ainda que o tal interesse oferece um critério de repartição de atribuições e competências entre a entidade estatal e a autarquia local, como veremos adiante.

Por seu turno, o Professor André Folque atenta para a ideia de que o interesse nacional constitui uma espécie de interesse público que prevalece sobre interesses públicos especiais, quer territoriais, quer setoriais.[7]

Posto isto, o interesse nacional parece imperar, ou, pelo menos, delimitar aquilo que são os interesses especiais face a si mesmo, sendo afeto à generalidade dos cidadãos e não apenas a uma parte deles.

 

3. O princípio da autonomia local

A autonomia local constitui um dos princípios constitucionais fundamentais em sede de organização descentralizada do Estado. Assim, as autarquias são um “pilar da organização democrático-constitucional do Estado”[8], estabelecendo uma forma de administração autónoma.

Neste sentido, a autonomia local não é apenas uma manifestação da autonomia administrativa, representando também uma estrutura do poder político, na medida em que se caracteriza, na sua forma mais simplista, pela atividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais.

A Constituição consagra as autarquias locais no seu artigo 235.º. Ao abrigo do n.º 2 deste preceito, estas são pessoas coletivas territoriais, sendo, por isso, pessoas jurídicas independentes e distintas do Estado, definidas em função de uma fração de território.

Pese embora tal independência das autarquias locais face Estado, é também certo que as mesmas se sujeitam à sua tutela, que não mais consiste do que na fiscalização[9] e no controlo da legalidade por parte dos órgãos autárquicos, sendo esta possibilidade apenas exercida nos casos e pelas formas previstas na lei como previsto no artigo 242.º, n.º 1 da CRP. Sem prejuízo da autonomia local, o Estado tem o dever de disponibilizar às autarquias apoio técnico e meios humanos, ao abrigo dos n.ºs 2 e 3 do artigo 243.º da Constituição, respetivamente.

Subjaz naturalmente à autonomia local a possibilidade de constituição democrática de órgãos representativos próprios que autodirijam os assuntos autárquicos, excluindo-se ao Governo a possibilidade de designar ele próprio os órgãos autárquicos.

Consagra o artigo 236.º, n.º 1 da CRP que, “no continente as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas”. Cumpre, a este respeito, referir que tal elenco obedece ao princípio da taxatividade, pelo que não podem ser criadas outras autarquias locais para além das mencionadas.

Importa igualmente a menção aos múltiplos e mais importantes diplomas legais[10] existentes em matéria de autarquia local, com vista a desconstruir este princípio e à demonstração da sua maior relevância prática. Em primeiro lugar surge, naturalmente, a Constituição da República Portuguesa, que, apesar de ter diversas disposições acerca desta matéria, concentra o Poder Local nos seus artigos n.ºs 235 e seguintes. Tem especial relevância a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que estabelece o Regime Jurídico das Autarquias Locais. Importa mencionar ainda a Lei n.º 159/99 de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias e a Lei da Tutela Administrativa, a Lei n.º 27/96, de 01 de Agosto, que estabelece o regime jurídico da tutela administrativa.

Nesta matéria, tem ainda especial interesse a Carta Europeia da Autonomia Local, de 1985, que inicia vigência em Portugal em 1991, vigorando assim na ordem jurídica interna enquanto vincular internacionalmente o Estado Português, nos termos do disposto no artigo 8.º, n.º 2.º da CRP. Este documento foi realizado com vista a “suprir a inexistência de normas europeias comuns para medir e proteger os direitos das autarquias locais”[11]. 

 

3.1. Os interesses próprios

Em relação ao conceito de autonomia local, mencionado anteriormente, o Professor Freitas do Amaral elenca quatro elementos essenciais, entre eles os interesses próprios do agregado populacional. Considera que “são estes interesses que servem de fundamento à existência das autarquias locais, as quais se formam para prosseguir os interesses privativos das populações locais, resultantes do facto de elas conviverem numa área restrita, unidos pelos laços da vizinhança”[12].

De facto, os interesses locais (ou próprios) ocupam um papel crucial na definição de competências das autarquias. Porém, este é um termo que desperta na doutrina alguma discussão e controvérsia no que diz respeito ao seu conteúdo. Ainda assim, o seu significado tem tendido para uma generalização. A perspetiva tradicional recai sobre uma separação rígida entre interesses locais e gerais, que conduzia a um poder decisão autónomo que, por sua vez, permitia a recusa das decisões tomadas unilateralmente pelo Estado.

O Professor António Cândido de Oliveira defende que “qualquer matéria administrativa significativa engloba, ao mesmo tempo, interesses gerais e locais numa larga interdependência”[13]. Assim, rejeita a conceção da existência de “assuntos meramente locais”[14].

Já a Professora Maria José Castanheira Neves sustenta diferente posição, afirmando que existem interesses locais por natureza que diferem dos interesses gerais, admitindo que, atualmente, essa diferenciação já é mais homogénea do que terá sido no passado, à semelhança do Professor Freitas do Amaral, que reconhece que “a separação nítida entre a zona dos interesses nacionais e a zona dos interesses locais, como se de dois compartimentos estanques se tratasse, já só subsiste em alguns casos”.[15]

Tendemos a adotar esta conceção, na medida em que, para além da crescente globalização e homogeneização da sociedade, a confluência entre interesses gerais e interesses locais poderá surgir ainda numa ótica mais recente de, por exemplo, interesse em várias questões ambientais, que, embora de diferentes perspetivas, pode surgir tanto por parte do poder local como do poder central.

Definido o conceito de “interesse próprio”, compete ainda mencionar que a principal função das autarquias locais é precisamente a prossecução dos interesses próprios das populações respetivas, nos termos do artigo 235.º, n.º 2º da CRP.  Relativamente à individualização destes interesses, ensinam-nos os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira[16] que o princípio fundamental é o da universalidade ou da generalidade, isto é, a priori, todos os interesses próprios das populações são prosseguidos pela autarquia local. Ainda assim, a lei tem um papel fundamental na delimitação das atribuições de cada categoria de autarquias, em concordância com o artigo 237.º da CRP, referente à descentralização.

 

4. A harmonização entre o poder central e o poder local

Embora sejam autónomos, nos termos em que os analisámos, a atuação do poder central e do poder local, e, consequentemente, dos entes administrativos a eles associados, pode gerar conflitos entre ambos. Tal situação é passível de ocorrer no momento em que são colocados em causa interesses confluentes estabelecidos na mesma fração territorial e que se situam na mesma sede de atribuições.

Atendendo ao que se disse relativamente à homogeneização entre o interesse nacional e o interesse local, não será plausível atribuir exclusivamente e sem mais ao poder local a sua plena intervenção nas matérias a partir das quais concorrem ambos os interesses. Assim, o legislador terá de recorrer a um critério de eficiência e identificar quais os interesses que serão mais eficazmente prosseguidos pelas autarquias locais, e os que serão mais eficazmente prosseguidos no âmbito estatal da organização administrativa.  É esta a solução oferecida pela Professora Fernanda Paula Oliveira, que menciona ainda, em sede desta questão, um “equilíbrio eficiente entre os princípios da descentralização (favorável a uma esfera de autonomia municipal mais ampla) e da unidade de ação do Estado (que apela para um entendimento mais restrito daquela)”.

Não obstante, poderão ainda existir casos nos quais haverá uma intervenção conjunta do poder central e do poder local, sendo feita uma decomposição em “tarefas parciais”. Tal situação exigirá uma maior clarificação por parte do legislador, que terá de proceder à identificação das tarefas que cabem a cada uma das partes. Consideramos que, em sede de interesses concorrentes, terá de relevar sempre a ideia de que a atuação, estatal ou local, visa prosseguir o interesse público, o cerne da atuação da Administração Pública.

Releva ainda mencionar que, quando se tem em conta a autonomia local, pode referir-se a autonomia normativa, política, administrativa ou financeira. Assim, resta reforçar que, na presença destes elementos próprios, é afastada a cogestão, sob pena de esta implicar a desvirtuação do princípio da autonomia local.

 

4.1. Análise do Acórdão n.º 432/1993 de 13 de Julho do Tribunal Constitucional

Com vista a analisar mais concretamente o problema que temos vindo a trabalhar, recorremos ao Acórdão n.º 432/1993 de 13 de Julho do Tribunal Constitucional. Estariam em causa duas normas do Programa de Realojamento e de Construção de Habitações Económicas nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto (Decreto-Lei nº 164/93, de 7 de Maio), nomeadamente os artigos 2.º, n.ºs 1 e 2 e 4.º n.º1. O Presidente da República, no âmbito das suas competências, requere ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva destas disposições, alegando que “parece retirar aos municípios, no âmbito do referido 'Programa', a possibilidade de gerirem os seus 'interesses próprios' em matéria urbanística - matéria tradicionalmente integrada na esfera de atuação municipal”[17].

Antes de procedermos à análise da decisão e fundamentação do Tribunal Constitucional, releva considerar que, à data da realização do Acórdão, ainda não teria sido efetuada a quarta revisão constitucional, efetivada em 1997, revisão esta que introduzirá alterações na matéria em estudo, seja em sede poder local (artigos 235.º e seguintes CRP), seja no seu artigo 6.º. Não obstante, o problema em questão no Acórdão continua a colocar-se, na medida em que não foi resolvido por esta revisão constitucional, pelo que tem ainda importância a análise do mesmo.

O Tribunal Constitucional decide pronunciar-se pela não inconstitucionalidade de ambas as normas. Antes da análise das disposições em concreto, são feitas referências à figura da autonomia local, onde são evidenciados os artigos 6.º e 237.º da CRP. Passando às normas em análise, em relação ao artigo 2º, n.ºs 1 e 2, considera o Tribunal que não estamos perante matérias que privativas das autarquias locais, dado dizerem respeito ao interesse geral do Estado, situação que não é neutra às autarquias locais, mas que constitui a “incumbência prioritária do Estado”[18]. Já quanto ao artigo 4.º, o Tribunal Constitucional considera que de modo algum é colocada em causa a autodeterminação administrativa e financeira das autarquias locais, o que exclui ab initio a imprevisibilidade e ausência de controlo na atividade administrativa e financeira das autarquias locais, acrescentando-se ainda a ideia de que não se está perante uma competência nova dos municípios.

Considerámos relevante analisar o presente Acórdão, na medida em que, para além de transpor o que se apresentou até aqui de forma teórica e abstrata para o plano prático, este Acórdão influencia casos posteriores com a mesma substância, sendo até citado em alguns deles[19], o que demonstra que, passados os anos e tendo a Constituição passado por mais quatro revisões constitucionais, o Acórdão que aqui analisamos é, de certa forma, pioneiro da fórmula decisiva, ou pelo menos, orientadora, para todos os casos posteriores.

 

5. Conclusões

A consagração constitucional do princípio do Estado unitário e a atribuição de poderes às autarquias locais é uma questão que apenas surge na Constituição de 1976, uma vez que, durante a vigência do Estado Novo, com a Constituição de 1933, a atuação do Estado pautava-se por uma grande centralização política e administrativa, sendo as autarquias locais sujeitas a uma tutela e controlo invasivos[20].

Assim, este é um tema relativamente recente que merece, também dado esse facto, a nossa atenção e análise, uma vez que, apesar de não se encontrar totalmente incerto atualmente, existem vários espaços de concorrência entre poder local e poder central, sendo as delimitações feitas nos termos da lei, sendo, evidentemente, importante o trabalho do legislador, mas também, a nosso ver, o trabalho jurisprudencial que é desenvolvido nesta matéria, na medida em que poderá fixar alguns critérios importantes a ter em consideração em decisões futuras.

Concluímos pela necessidade de contrabalançar a intervenção do poder central com as autarquias locais, também muito devida à crescente intervenção estatal nas autarquias, dada a notória preocupação com a igualdade e uniformidade da prestação de serviços. Consideramos, por isso, que as autarquias devem esforçar-se, fazendo uso dos poderes que a lei lhes confere, para prosseguir da melhor forma possível o seu interesse próprio, não podendo e não devendo deixar essa missão para o Estado, o que faria acentuar a ideia de homogeneização de interesses. Releva mencionar, finalmente, que a decisão do Tribunal Constitucional merece a nossa concordância, dado que não exclui às autarquias locais a intervenção na matéria em causa, mas evidencia as claras atribuições constitucionais atribuídas ao Estado em matéria de urbanismo e ordenamento do território.

 

Referências bibliográficas

CÂNDIDO DE OLIVEIRA, António, Direito das Autarquias Locais, 2ª edição, Coimbra Editora, 2013.

CANOTILHO, José Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. I, 4ª edição, Coimbra Editora, 2014

CANOTILHO, José Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. II, 4ª edição, Coimbra Editora, 2014.

ESCHER, ANA Uma Questão De Princípio O Princípio Da Autonomia Local, 5 E-Publica 117, 2018.

FOLQUE, André, A Tutela Administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios. Condicionalismos Constitucionais, Coimbra Editora, 2004.

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015

OTERO, Paulo, O poder de substituição em Direito Administrativo: enquadramento dogmático-constitucional, Vol. II, Lex-Edições Jurídicas, Lisboa, 1995

---

[1] Doravante, “CRP”.

[2] CANOTILHO, José Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. I, cit. p. 232

[3] CANOTILHO, José Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. I, cit. p. 233

[4] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 376/89, Processo: 287/88, 2ª Secção Cons., Relator: Magalhães Godinho, V. 

[5] FOLQUE, André, A Tutela Administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios…, cit., p. 168.

[6] OTERO, Paulo; O Poder de Substituição em Direito Administrativo; Tomo II; Lex; Lisboa; 1995; pág. 771  

[7] OTERO, Paulo; O Poder de Substituição em Direito Administrativo; Tomo II; Lex; Lisboa; 1995; pág. 771 

[8] CANOTILHO, José Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. II, cit. p. 715

[9] Ainda a Lei da Tutela Administrativa faz referência a esta fiscalização, no seu Art. 2.º, onde refere o seu objeto.

[10] Importa a menção de que, ao abrigo do artigo 165º, n.º 1 alínea q) da CRP, é de exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização concedida ao Governo, legislar sobre o Estatuto das autarquias locais.

[11] Carta Europeia de Autonomia Local, Relatório explicativo, Comentários gerais, p. 39. 

[12] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, cit., p. 484.

[13] CÂNDIDO DE OLIVEIRA, António, Direito das Autarquias Locais, cit., p. 120. 

[14] CÂNDIDO DE OLIVEIRA, António, Direito das Autarquias Locais, cit., pp. 120 e 121. 

[15] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, cit., p. 491.

[16] CANOTILHO, José Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. II, cit. p. 717.

[17] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 432/93, Processo: 420/93, Plenário Cons., Relatora: Assunção Esteves.

[18] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 432/93, Processo: 420/93, Plenário Cons., Relatora: Assunção Esteves.

[19] Como por exemplo, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 494/2015, Processo n.º 1129/14, Plenário, Relatora: Maria de Fátima Mata-Mouros.

[20] É este o fator central para a doutrina, à época, considerar as autarquias locais como Administração indireta do Estado.