“Quais as semelhanças e diferenças entre a Administração Autónoma e a Administração Independente?”- Joana Ribeiro
INTRODUÇÃO
1.1.Objetivo
do Trabalho
No
âmbito da cadeira de Direito Administrativo I, e a pedido do Excelentíssimo
Professor Doutor Regente Vasco Pereira da Silva e da Excelentíssima Assistente
Doutora Beatriz Garcia, realiza-se este trabalho de blog, com o seguinte tema:
“Quais
as semelhanças e diferenças entre a Administração Autónoma e a Administração
Independente?” A escolha desta temática justifica-se pelo facto que a
Administração Pública Autónoma é um conceito que se destaca no contexto das
organizações governamentais, sendo fundamental para a compreensão da estrutura
e funcionamento do Estado. Esta questão é especialmente relevante aquando da
análise da relação entre esta Administração e outros tipos de entidades, como
por exemplo, a Administração Autónoma e a Independente, que compartilham
semelhanças relativamente à eficiência e à redução da burocracia estadual, mas
que possuem nuances que as tornam distintas.
1.2.Conceitos
Fundamentais: Administração Pública
Feita
esta breve introdução e, para que se compreenda melhor a temática que será
exposta neste trabalho de blog, é necessário conhecerem-se os conceitos
fundamentais associados. O conceito base para toda esta matéria é o de
Administração Pública que, de acordo com o Professor Doutor Freitas do Amaral[1], é todo
um conjunto de necessidades coletivas cuja satisfação é assumida como tarefa
fundamental pela coletividade, através de serviços por esta organizados e
mantidos e, por isso, onde quer que exista e se manifeste com intensidade
suficiente uma necessidade coletiva, surge, aí, um serviço público destinado a
satisfazê-la, em nome e no interesse da coletividade. Ora, o Professor faz
ainda referência a três expressões distintas de administração pública[2]: num
sentido orgânico/subjetivo, a Administração Pública é o sistema de órgãos,
serviços e agentes do Estado, bem como as demais pessoas coletivas públicas, e
de algumas entidades privadas, que asseguram, em nome da coletividade, a
satisfação regular e contínua das necessidades comuns de segurança, cultura e
bem-estar; já num sentido material/objetivo, é a atividade típica dos
organismos e indivíduos que, sob direção ou fiscalização do poder político,
desempenham, em nome da coletividade, a tarefa de prover à satisfação regular e
contínua das necessidades comuns de segurança, cultura e bem-estar económico e
social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos
tribunais competentes; para terminar, Diogo Freitas do Amaral faz, ainda,
indicação, à Administração Pública num sentido formal, ou seja, a administração
como o modo próprio de agir que a caracteriza em determinados sistemas
administrativos. Além destas distinções, importa, ainda, saber como é feita a
organização administrativa e, para isso, a Constituição da República Portuguesa[3] vem
apresentar, no seu artigo 199º, alínea d), a competência administrativa do
governos, de onde podemos retirar três modalidades de administrações: a direta;
a indireta; a autónoma e, no artigo 267º, nº 3 da CRP, a administração
independente, assim designada pela ausência de relação de subordinação em
relação ao Governo, enquanto órgão superior da administração pública, tal como
prevê o artigo 198º da CRP. Assim, para que se compreenda melhor a divisão
estadual administrativa, observe-se o esquema em anexo[4].
Em
suma, é importante reter a ideia de que o principal objetivo da Administração
Pública é a prossecução do interesse público, de acordo com o artigo 266º, nº 1
da CRP, respeitando-se, acima de tudo, o princípio da legalidade e da
juridicidade, assim como os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça
e imparcialidade, como é previsto no nº 2 do mesmo artigo da CRP, tudo de forma
a que haja uma cooperação eficaz e sustentável entre a administração e os
administrados, colocando sempre em primazia os direitos e garantias destes
últimos, tal como prevê o artigo 268º da CRP.
DESENVOLVIMENTO
2.1.
Administração Pública Autónoma
Antes
de se conhecerem as espécies e características, estrutura e organização da
administração autónoma, é necessário saber-se qual a definição deste conceito
e, portanto, de acordo com o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral[5], a
administração autónoma é aquela que prossegue interesses públicos próprios dos
indivíduos que a constituem e, assim, definindo com independência a orientação
das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo.
Assim, esta não deve obediência a ordens ou instruções do Governo, nem tão
pouco a quaisquer diretivas ou orientações dele emanadas. O Governo só pode
exercer sobre a administração autónoma um poder de tutela de mera fiscalização
ou controlo, de acordo com o artigo 199º, alínea d), artigo 229º, nº4 e artigo
242º da CRP.
2.1.1. Espécies,
características, estrutura e Organização
Ora,
dentro da administração autónoma temos duas grandes espécies: em primeiro, as
entidades de tipo associativo, ou seja, as Associações Públicas e, em segundo,
as pessoas coletivas de população e território, isto é, as autarquias locais e
as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Há, contudo, uma ressalva a
fazer-se relativamente às Regiões Autónomas, visto que a doutrina diverge no
sentido de saber se estas se enquadram na administração autónoma ou na
administração independente e, portanto, de acordo com o Professor Diogo Freitas
do Amaral, por exemplo, as regiões autónomas inserem-se na administração
autónoma, contudo, e como acima foi esquematizado, há autores que integram os
Açores e a Madeira na Administração Independente, não concordando, porém, com
esta última posição.
Posto
isto, relativamente às Associações Públicas, estas são pessoas coletivas, de
tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de
determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se
organizam com esse fim, caracterizando-se pela sua heterogeneidade, quanto ao
tipo de associados e fins prosseguidos, refletindo essa diversidade nos regimes
aplicáveis. Assim, a constituição apresenta, no artigo 267º, nº 4, que o
legislador parlamentar só pode constituir associações públicas para a
satisfação de necessidades específicas que nomeadamente não se podem sobrepor
ou confundir com as funções próprias das associações sindicais. Ora, existem
três tipos de associações: as associações de entidades públicas, ou consórcios
públicos, como por exemplo, as áreas metropolitanas; noutro sentido, as
associações de entidades privadas, por exemplo, as ordens profissionais; por
fim, as associações de carácter misto, o que significa que numa mesma
associação agrupam-se pessoas coletivas públicas e pessoas coletivas privadas
e, exemplos disso são as entidades regionais de turismo.
Já
em relação às Autarquias Locais, estas vêm previstas no artigo 235º da CRP e,
portanto, de acordo com o nº 2 do mesmo artigo, as autarquias locais são
pessoas coletivas públicas territoriais que respondem à necessidade de
assegurar a prossecução de interesses próprios de um certo agregado
populacional. Importa também conhecerem-se os elementos essenciais das
autarquias locais, que são: em primeiro, o território, que permite identificar
a autarquia local, definir a população respetiva e delimitar as atribuições e
competências da autarquia em razão de lugar; o segundo elemento é o agregado
populacional, ou seja, é em função deste que se definem os interesses a
prosseguir pela autarquia; seguidamente, os interesses comuns, isto é, as
autarquias formam-se para prosseguir interesses privativos das populações
locais, resultantes do facto de elas conviverem numa área restrita; o último
elemento essencial é os órgãos representativos, que são eleitos em eleições
livres pelas populações e só nessa medida se pode considerar que são as
próprias populações locais que se administram a si mesmas.
No
geral, as grandes características das autarquias locais são: a
descentralização, visto que as tarefas da administração pública são
desempenhadas por várias pessoas coletivas e não só pelo Estado; e, por outro
lado, são também autoadministravas, tanto em termos administrativos como
financeiros. Ora, a administração autónoma, rege-se, ainda, pelo princípio da
autonomia local[6],
sendo este um espaço de livre decisão das autarquias sobre assuntos do seu
interesse próprio, não podendo ser dispensada, sob pena de se atentar contra o
princípio do Estado Democrático. Contudo, atualmente, nem sempre é nítida esta
separação entre zona dos interesses nacionais e zona de interesses locais,
havendo a necessidade de conjugar intervenções de várias entidades, em especial
a do Estado e dos Municípios.
As
autarquias locais são, portanto, divididas em duas espécies: as Freguesias,
como por exemplo, a Freguesia de Meinedo, que se inserem no território do
município e visam a prossecução de interesses próprios da população residente
em cada circunscrição paroquial, estando esta organizada por dois órgãos: o
órgão deliberativo e representativo dos habitantes ou, noutras palavras, a
Assembleia de Freguesia e o órgão executivo, ou seja, a Junta de Freguesia,
constituída por um Presidente e um certo número de vogais. Dado o exemplo da
Freguesia de Meinedo e, de forma a demonstrar esta autonomia das autarquias
locais, numa recente notícia publicada pela freguesia supramencionada, a Junta
de Freguesia[7]
concluiu obras na “rede de abastecimento de água e saneamento”, podendo-se,
assim, verificar esta persecução pelos interesses e bem-estar coletivos. Além
destas, existem, ainda, os Municípios, como por exemplo, o Município de Paços
de Ferreira, que visam a prossecução de interesses próprios da população
residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela
eleitos, sendo organizado por cinco órgãos de municípios: a Assembleia de
Município, cujas suas competências encontram-se reguladas nos artigos 25º e 27º
da RJAL[8]; a
Câmara Municipal, com as suas competências reguladas no artigo 33º da RJAL; o
Presidente da Câmara Municipal, cujas competências vêm reguladas nos artigos
34º, nº1 e 35º da RJAL; o Conselho Municipal de Educação[9] e o
Conselho Municipal de Segurança[10].
Além
das associações públicas e das autarquias locais, a administração autónoma
engloba, ainda, as Regiões Autónomas, sendo estas pessoas coletivas de direito
público, de população e território que, pela sua constituição, dispõem de um
estatuto político-administrativo privativo e de órgãos de governo próprios,
democraticamente legitimados, com competências legislativas e administrativas
para a prossecução dos seus fins específicos, tal como previsto no artigo 225º
da CRP, que vem estabelecer os fundamentos, fins e limites da sua autonomia político-administrativas.
Ora, os órgãos que integram a estrutura e organização das regiões autónomas são
os seguintes: em primeiro, o Representante da República; em segundo, a
Assembleia Legislativa, cujas suas competências são de natureza administrativa,
tal como prevê o artigo 227º, nº1, alínea d) e artigo 232º, nº1 da CRP; além
destes órgãos, temos ainda o Governo Regional, tendo poderes de natureza
administrativa, tal como indica o artigo 227º, nº1, alíneas d), g), h), j), m),
o) da CRP.
2.2.Administração
Pública Independente
A
administração pública independente suscita algumas divergências doutrinárias,
visto que há autores que consideram que esta engloba as regiões autónomas e
outros, como o Professor Diogo Freitas do Amaral, que consideram que as regiões
autónomas se inserem na administração autónoma, posição com a qual tendo a
concordar, pelo simples de facto de que, quando a pessoa média pensa na palavra
“independente”, inevitavelmente, vai associar a mesma com a capacidade de
alguém ou alguma entidade ser capaz de tomar as suas próprias decisões, sem
necessitar de qualquer auxílio, sem depender de alguém ou de outra entidade,
pelo que, as regiões autónomas, apesar de serem autoadministravas, acabam
sempre por terem o auxílio do Estado, como por exemplo, a nível de exercício de
tutela, tal como indica o artigo 199º, alínea d) da CRP.
Assim,
a administração independente refere-se a entidades que exercem funções
administrativas de forma autónoma em relação ao governo. Esta desempenha um
papel de regular, supervisionar e fiscalizar determinados setores da atividade
pública ou social, que garantem a neutralidade e a eficiência, permitindo que
as decisões técnicas e regulatórias sejam tomadas sem a influência direta de
considerações políticas. Sendo assim, um bom exemplo de uma entidade de
administração independente é o Banco de Portugal, responsável pela supervisão
do sistema financeiro e manutenção da estabilidade monetária que, de acordo com
uma Notícia publicada a 17 de outubro de 2024, no Jornal de Negócios, terá um
novo administrador, o ex-secretário de Estado, Luís Morais Sarmento, que deu
início às suas funções no “dia 1 de novembro de 2024, para um mandato de cinco
anos”[11],
demonstrando-se, assim, a independência e liberdade total face ao Estado.
Em
suma, estas entidades, geralmente, são dotadas de poderes próprios, definindo a
sua própria estrutura e funcionamento de forma a garantir a sua independência,
como por exemplo, através da eleição de membros por órgãos não governamentais,
gozando, por isso, de uma maior abertura e liberdade, tudo isto fora dos
ditames do Estado.
2.3.
Diferenças entre Administração Autónoma e Administração Independente
Tal como já fomos percebendo ao longo do trabalho de blog, a administração pública é um campo temático complexo, que envolve diferentes tipos de organização e gestão administrativa e, portanto, dentro deste contexto, os conceitos de administração autónoma e administração independente são frequentemente discutidos, visto que ambos os termos parecem, à primeira vista, serem tão semelhantes. Contudo, e sendo este o objetivo do trabalho, estes conceitos acabam por apresentar diversas diferenças significativas: comecemos pela relação destas administrações com o Estado. Ora, a administração autónoma refere-se, essencialmente, e tal como já foi explicitado na presente exposição, a entidades que operam, de certa forma, de maneira independente, mas que ainda mantém uma forte ligação ao Estado, visto que estão sujeitas à supervisão e regulamentação por parte das autoridades estaduais, apesar de terem, claro, a sua liberdade de operação. Já por outro lado, a administração independente possui uma relação mais distante com o Estado, visto que as entidades a esta associadas são constituídas para atuarem de maneira independente, sendo detentoras de uma plena liberdade para tomarem decisões, sem a necessidade de aprovação ou supervisão constante das autoridades governamentais; já em termos de nível de autonomia e subordinação, a administração autónoma, por um lado, embora goze de um certo grau de margem de manobra, opera dentro de um quadro definido pelo Estado que inclui normas, diretrizes e objetivos a serem imperativamente respeitados e seguidos, sendo, por isso, uma subordinação ao Estado mais evidente, pois atua em função das políticas públicas e dos interesses governamentais. Por outra, a administração independente caracteriza-se por possuir um nível elevadíssimo de autonomia, permitindo que as suas decisões e estratégias sejam traçadas independentemente do controlo estadual, sendo, então, mais livres para definirem as suas próprias diretrizes e metas, desde que, claro, com base na lei; passemos, agora, para o tópico das fontes de financiamento: na administração autónoma, o financiamento, geralmente, provem do orçamento público, estando sujeito a cortes e deliberações por parte das autoridades governamentais, podendo, assim, influenciar a capacidade de atuação e expansão das atividades dessas entidades. Em contrapartida, a administração independente tende a explorar diversas fontes de financiamento, que podem incluir desde receitas próprias, a doações, parcerias ou até mesmo recursos privados, proporcionando, portanto, uma maior flexibilidade e autonomia financeira, permitindo que estas entidades possam planear e executar projetos sem vulnerabilidades face a decisões orçamentais do governo; por último, relativamente aos objetivos e funções, a administração autónoma, geralmente, está alinhada com as políticas públicas e prioridades do Estado, focando-se em atender às necessidades da população de acordo com o que é definido pelas autoridades competentes. Já a administração independente pode ter um escopo mais amplo, podendo atuar livremente em projetos próprios e, não necessariamente, ligados às prioridades do governo, visto que estas entidades costumam ter objetivos que envolvem a inovação, a pesquisa e o desenvolvimento, podendo agir em áreas onde o Estado não possui controlo ou interesse.
2.4.
Características comuns e Possíveis Confusões
Já
conhecidas as semelhanças entre estes dois tipos de administração pública,
passaremos, agora, a analisar as características em comum e saber de que forma
estas podem ser confundias: relativamente à autonomia e independência, que
muitas vezes vêm a ser confundidas conceptualmente, pois a palavra “autonomia”
pode ser associada à ideia de liberdade total, enquanto, na prática, a
autonomia vem inserida dentro de um contexto de supervisão e responsabilidade.
Assim, a primeira refere-se à capacidade de uma entidade atuar com uma certa
liberdade dentro de um quadro ou estrutura maior, que é o caso da administração
autónoma, visto que esta possui a habilidade de tomar decisões e implementar
ações sem a necessidade de validação constante de uma autoridade superior, mas
ainda assim deve permanecer dentro dos limites e diretrizes do Estado. Já a
segunda, ou seja, a independência, implica um nível mais elevado de liberdade
e, por isso, uma administração independente pode operar sem a supervisão ou
influência direta de qualquer autoridade superior, significado que as decisões
tomadas podem divergir das diretrizes centrais do Estado; uma outra
característica possível de confusão é a de estruturas de liderança, visto que
estas, na administração autónoma, são delineadas por um modelo hierárquico,
onde a autonomia é concedida a um líder ou órgão dentro da entidade, tendo esta
liberdade para agir, mas também o dever de reportar e alinhar as suas decisões
à entidade estadual. Comparativamente, as administrações independentes têm,
frequentemente, uma estrutura de liderança que permite uma maior flexibilidade
de liberdade nas decisões, assim como plena autoridade para alterar objetivos
das suas áreas de atuação, sem necessidade de consultar um supervisor estadual;
a última característica é a que vem relacionada com os poderes e competências,
que podem ser confundidas pelo facto de haver uma ideia de se ser “poderoso” ou
“competente”, que pode ser interpretada de maneira semelhante entre ambas as
administrações quando, na realidade, a autonomia e a independência representam
graus diferenciados de liberdade e responsabilidade. Assim, nas administrações
autónomas, os poderes e competências são frequentemente limitados a áreas
específicas de operação e decisão, atendendo-se às necessidades imediatas
dessas mesmas áreas, cujas decisões devem estar sempre alinhadas à norma e à
política de organização como um só. Por sua vez, as administrações
independentes têm poderes e competências que lhes conferem uma ampla “margem de
manobra”, podendo, em muitos casos, desenvolver a sua própria política interna.
Concluindo,
a distinção entre estas administrações é crucial para uma compreensão clara das
dinâmicas destas entidades, isto para que haja uma otimização de gestão e
maximização do potencial das administrações em causa e, acima de tudo, para que
não se confundam as essencialidades da administração autónoma com a
independente, ou vice-versa.
3. CONCLUSÃO
Assim,
é importante relembrar que ambas as administrações visam proporcionar uma
gestão eficaz e eficiente das entidades públicas e serviços, refletindo a
necessidade de uma estrutura administrativa que corresponda às necessidades
comuns. Não obstante, e como foi exposto ao longo deste trabalho, estas
administrações possuem diferenças, pois, enquanto a administração autónoma
enfatiza a autonomia administrativa dentro da estrutura do Estado, a
administração independente procura preservar a objetividade e a imparcialidade
nas suas decisões, de forma completamente independente.
Concluindo, a administração pública, no seu geral, poderá vir a enfrentar diversos desafios, tanto no âmbito social como no tecnológico e, portanto, num futuro próximo, podem surgir, por exemplo, desafios à inovação e modernização, visto que vivemos num mundo cada vez mais digital; desafios relativamente às desigualdades sociais e regionais, garantindo que todos os cidadãos tenham acesso igualitário a serviços e oportunidades e, para terminar, desafios relativos a crises e emergências, ou seja, a capacidade de resposta a crises económicas, a pandemias, como foi o caso da COVID-19 ou até relativamente a desastres naturais, que exigem agilidade e coordenação por parte da administração. Assim, perante estes desafios, é importante que a administração pública aplique uma abordagem integrada e cooperativa, entre administração e administrados, de forma que o seu objetivo primordial permaneça a ser cumprido.
BIBLIOGRAFIA
DIOGO
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo Volume I, 3ª edição,
Edições Almedina, novembro de 2006
Lei
n.º 75/2013, Regime Jurídico das Autarquias Locais
Carta
Europeia de Autonomia Local, 1985
https://www.instagram.com/p/DAY1G9rhdmm/?igsh=MXNiaHMxOWFrZG1kaQ==
https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/entidades-administrativas-independentes
ANEXO
I
[1] Diogo Freitas do Amaral, Curso de
Direito Administrativo Volume I, 3ª edição, Almedina, p. 25-28
[2] Diogo Freitas do Amaral, Curso de
Direito Administrativo Volume I, 3ª edição, Almedina, p. 29-39
[3] CRP: Constituição da República
Portuguesa
[4] ANEXO I: p. 11
[5] Diogo Freitas do Amaral, Curso de
Direito Administrativo Volume I, 3ª edição, Almedina, p. 419-422
[6] Carta Europeia de Autonomia Local
(1985)
[7] Notícia publicada na página de
Instagram da Junta de Freguesia de Meinedo
[8] RJAL: Lei n.º 75/2013, Regime
Jurídico das Autarquias Locais
[9] Órgão consultivo e de coordenação
da política educativa
[10] Órgão de natureza consultiva, de
articulação, informação e cooperação
[11] Notícia publicada no Jornal de
Negócios
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