Qual é o verdadeiro lugar do ensino superior público na Administração ?

 Índice : 1.0 - introdução; 1.1 - Enquadramento do ensino superior na administração; 1.2 - A Administração própria do ensino superior; 2.0 - As divergências doutrinárias; 2.1 - A Administração indireta do Estado; 2.1.1 - Noção; 2.1.2 - Posição Doutrinária; 2.2 - A Administração autónoma; 2.2.1 - Noção; 2.2.2 - Posição Doutrinária; 3.0- Posição adotada na dualidade ; 4.0 - Conclusões 

Palavras chave: Administração; ensino superior público; divergência; Administração estadual indireta; Administração Autónoma.

1.0 Introdução

Este trabalho tem como objetivo perceber de que maneira é que o lugar do ensino superior na Administração não é bem certo e que gira em torno de divergências doutrinárias , sendo duas delas as principais: O ensino superior público faz parte da Administração Estadual Indireta, estando ligada ao Estado? Ou o ensino superior faz parte da administração Autónoma, estando de forma mais independente do Estado do que pensamos? Fazendo uma análise dos pontos que acarreta cada uma das teorias, irei posicionar-me sobre este tema, indicando os meus próprios motivos da minha deliberação.

1.1 Enquadramento do ensino superior na Administração

 O ensino superior, até chegarmos aos dias de hoje, tem sofrido inúmeras alterações quanto à sua própria autonomia, o que era de se esperar, já que as primeiras Universidades surgiram desde o Séc.XII. Para um melhor enquadramento da Administração dentro do apresentado, vamos nos focar primeiro na evolução que o ensino superior teve conforme à sua autonomia de administração desde a ditadura até aos dias de hoje.

Antes de 1974 o Ensino superior público era totalmente dependente do regime autoritário que vivíamos, ou seja, uma centralização completa dos poderes, onde todos os reitores e os diretores das universidades eram nomeados pelo próprio Ministro da educação, os senados universitários seriam apenas um órgão “consultivo”, e todo o conselho escolar era totalmente restrito pelos professores catedráticos e o próprio diretor. Em suma, não existia uma administração própria da universidade, sendo ela totalmente controlada pelo Estado. Só após a revolução é que o tema de administração própria no ensino superior público é que começou a ser discutido e deliberado. Até chegarmos à administração atual passamos por 3 grandes fases: 

Uma reforma que durou desde 1976 até 1986, que se iniciou baseado no Decreto-Lei no 781-A/76, sendo composta por 6 grandes grupos, desde a Assembleia Geral, ao Conselho Disciplinar. Os Reitores das Faculdades continuavam a ser elegidos pelo Governo, mostrando, assim, uma enorme dependência do ensino superior ao Estado.

Numa visão mais futura, baseada na  lei nº 108/88, de 24 de Setembro   sendo já definidos como pessoas coletivas, que já obtinham a sua autonomia a nível científico, pedagógico, financeiro e disciplinar, porém, ainda não administrativ, já que, mesmo existindo um conselho administrativo, este era totalmente coordenado pelo reitor .

Por fim, ainda em 1988, surge um documento político que atribui às instituições uma “ampla margem de manobra nos domínios  e financeiro”. As Universidades ganham, assim, cada vez mais poder de administração sobre ela mesma, podendo administrar de forma autónoma a autenticação dos contratos, gerir livremente os fundos anualmente atribuídos entre outros.

 

1.2A administração atual do ensino superior 

Neste momento, depois de tudo o que o ensino superior passou e as várias tentativas de autonomia que se tentou implementar, chegamos a um ensino superior que tem a sua própria autonomia na sua própria gerência administrativa.

A Autonomia é, assim “um verdadeiro direito fundamental das Universidades”, tendo as suas liberdades previstas nos Art.43º e 44º da CRP, porém é no Art76º/2 da CRP, e no Art.110º da lei 62º/2007 que encontramos a verdadeira autonomia das Universidades, no caráter administrativo. A autonomia das Universidades está assim dividida em autonomia estatuária, autonomia administrativa e autonomia financeira. 

Falando mais em específico na autonomia administrativa, sendo a parte que mais nos interessa, o ensino superior rege-se, assim, “na capacidade para a prática de atos administrativos e para a celebração de contratos”, isto significa que é dentro da pŕopria Universidade que se tomam todas as decisões sobre um ato administrativo, por exemplo uma simples declaração de matrícula, sendo que o ato administrativo é de total responsabilidades de algum dos órgão presentes na respectiva Universidade. Outra grande mudança que demonstra a autonomia administrativa do ensino superior é a capacidade  de poder regulamentar e disciplinar eles próprios. A autonomia administrativa, tal como as restantes autonomias enquadradas no ensino superior estão reguladas de maneira sucinta no Art.110º da 62º/2007. 

2.0 As divergência doutrinárias

Agora que já observamos de que maneira é que a administração se incorpora nas universidades, vendo o seu desenvolvimento ao longo dos anos e percebendo a sua evolução na autonomia própria, chegamos ao ponto principal deste trabalho: tendo o ensino superior público tanta autonomia administrativa, em que modalidade da Administração podemos implementar as Universidades? Já é conhecido que dentro da organização da Administração pública temos várias categorias, sendo estas: a Administração central do Estado, a administração Periférica, a administração Estadual Indireta e, por fim, a Administração Autónoma. A verdadeira divergência quando falamos do lugar das universidades na organização administrativa gira em torno de duas principais teorias: A teoria de que o ensino superior  pertence à Administração Estadual, esta sendo defendida pelo professor DIOGO FREITAS DO AMARAL,  e a teoria de que o ensino superior pertence à administração autónoma, esta sendo defendida por vários autores, como o professor , VASCO PEREIRA DA SILVA e MARCELO REBELO DE SOUSA e JOÃO CAUPERS.

Estas duas teorias sendo defendidas por vários professores, tendo os seus pontos a favor e os seus pontos contra, faz sentido fazer uma apreciação de cada um deles, de modo a ser possível tomar uma posição a favor de alguma delas, ou até chegar a uma conclusão que pode ser  para além das teorias normalmente previstas.  

2.1A administração indireta do Estado 

2..1.1 Noção

Dentro de toda a Administração, por consequência de um forte alargamento constante das funções do Estado, começaram a existir alguns fins deste que são prosseguidos de maneira indireta, ou seja,  serviços que desempenham as suas determinadas funções com autonomia, continuam a ser serviços do Estado, mas não dependem de forma direta das ordens do Governo tendo assim os seus próprios órgãos com a sua própria gestão, enquadrando esses serviços na administração Estadual indireta. 

Para além de haverem serviços que têm já uma autonomia indireta, Ainda existem serviços que “para além de uma grau ainda maior de autonomia, recebem personalidade jurídica”, isto quer dizer que passam a ser sujeitos totalmente independentes do Estado, mesmo mantendo a sua prossecução de fins ou atribuições do Estado, pois continuam a agir no interesse do Estado, mas estas apenas são desempenhadas por entidades que têm “um nome próprio” . A maneira mais vulgar do Estado continuar vinculado a estes serviços, tornando-os ainda “parte” do Estado é a responsabilidade financeira, ou seja, é o Estado que “entra com os capitais necessários para pôr de pé essas organizações”, tendo de pagar os seus prejuízos. 

2.1.2 Posição Doutrinária 

A posição foi originalmente defendida pelo professor MARCELO CAETANO, onde este defendia que o ensino superior público fazia parte dos institutos público, dentro do setor da Administração indireta do Estado.Porém, o Professor FREITAS do AMARAL, veio densificar um pouco mais esta teoria, concordando com o Professor MARCELO CAETANO no que toca às universidades serem institutos públicos mas vai mais além,  considerando-os  estabelecimentos públicos.

O Professor começa por caracterizar os institutos públicos sendo pessoas coletivas de caráter institucional, cuja a sua existência serve para prosseguir interesses do Estado, enquadrando, assim as Universidades numa subcategoria das institutos públicos, os estabelecimentos públicos dizendo que “ os institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam”.

 Em suma, o Professor rejeita outra classificação “teoricamente possível” de enquadramento das Universidades públicas no regime das associações.O professor relaciona, assim, o  conceito e estabelecimento público com as Universidades, pois estas têm um caráter cultural, estão sim abertas ao público e destinam-se a ministrar o ensino dos Estudantes (através de prestações individuais).

2.2Administração autónoma

2.2.1 Noção 

A Administração autónoma está prevista na Alínea d) do Art.199º da CRP, este artigo estabelece de forma direta ao Governo, no exercício administrativo, de “dirigir os serviços da administração direta do Estado, civil ou militar, superintender na administração indireta e exercer tutela sobre a administração autónoma”. 

Esta administração resume se naquela que, como segue os interesses públicos que a constituem, acaba por se dirigir a si mesma, “definido com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição à hierarquia ou a superintendência do governo”. 

Nesta definição conseguimos perceber as diferenças fundamentais da administração autónoma para a Administração indireta do Estado. A primeira delas é que Este tipo de Administração prossegue interesses pŕoprios, enquanto a Administração indireta prossegue os fins do Estão. Em segundo lugar, é a sua forma de auto-administração, sendo os próprios órgãos que definem com independência as suas próprias atividades. Por fim, o único poder que o Governo exerce sobre esta modalidade de Administração é a tutela, sendo um poder apenas de fiscalização ou controlo (sendo este controlo algo mais ligeiro, não permitindo dirigir  nem orientar as entidades). 

Dentro das entidades incumbidas na Administração autónoma temos as Associações públicas, as Autarquias Locais e as regiões autónomas. 

2.2.2 Posição Doutrinária 

Como considerar que as Universidades estão enquadradas na administração autónoma é a doutrina mais apoiada no momento, visto que há uma maior variedade de professores a defendê-la, de entre muitos professores ao qual podiamos analisar, os que,para mim, revelam uma explicação mais abrangente e detalhada, são o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA;  O professor JOÃO CAUPERS; e, por fim o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA. 

No ponto de vista do professor MARCELO REBELO DE SOUSA, o ensino superior público “na sua esmagadora maioria têm um caráter associativo”, tendo só umas exceções que não se consideram relevantes para discussão.

Segundo o professor, as Universidades possuem fins que são considerados específicos,  através de prestações individualizadas, não sendo consideradas de nenhum modo lucrativos, sendo a sua estrutura variada (podendo ser simples, complexas entre outras), sendo em suma tendencialmente perfeitas, com a sua própria capacidade de gozo e de exercício, tendo assim, a sua própria autonomia.

De modo a comprovar o seu ponto o professor invoca a Lei da Autonomia ( Lei nº 108/88, de 24 de setembro) e também o Art.76º da CRP, dizendo que, cumprindo o que está escrito nas duas leis torna-se óbvio o enquadramento das Universidades na Administração Autónoma, já que a primeira dá ênfase a este novo enquadramento face ao antigo, sendo esse a administração diretamente dependente do Estado, não estando mais sobre o poder de direção ou de superintendência do Estado. O segundo artigo, para além de enfatizar esta não superintendência do Estado, vem também colocar sobre o mesmo apenas um nível de tutela de legalidade e de mérito. 

Em suma, o professor MARCELO REBELO DE SOUSA, defende que as Universidades têm caráter associativo, mas não chegam a ser consideradas associações, estando num”subsetor” que não é de todo dependente do Estado, isto porque não existe uma superintendência estadual. 

Por outro lado o professor  JOÃO CAUPERS, segue a mesma opinião de que a as Universidades têm um caráter próprio de serem encaradas na Administração Autónoma, apesar da inconclusividade da lei sobre este aspeto. 

De modo a apoiar a sua teoria o professor apenas se refere à inconclusividade da lei em questão, pois segundo o regime jurídico das instituições do ensino superior, ao qual foi aprovado pela lei nº62/2007, de 10 de setembro, “o legislador limitou-se a considerar as universidades públicas  como pessoas colectivas de direito público”, deixando de maneira completamente abrangente o seu enquadramento no âmbito da administração.

Por fim, também é possível verificar a posição adotada pelo professor VASCO PEREIRA DA SILVA . Segundo o mesmo, as Universidade seguem um enquadramento de Administração Autónoma, mas concorda com o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA, de como não as podemos ver como associações públicas, estas assentam numa estrutura pessoal, onde o seu substrato é a relação entre professor-aluno, porém como a posição do professor acaba por não ser a mesma do aluno (estando a um nível superior do mesmo)  esta não pode ser considerada associação pública. Mesmo assim, esta continua a prosseguir atribuições próprias, através de órgão que foram livremente eleitos dentro do leito da faculdade.  

3.0 Posição adotada na dualidade 

Depois de perceber cada modalidade da administração que as Universidades podem ingressar, acredito que se possa chegar a uma conclusão, mas primeiro temos de averiguar todos os pontos vistos. 

Começando por interpretar a própria letra da lei, como disse mais cedo, os Art.76º da CRP e o Art.110º da lei 62º/2007 são os artigos mais importantes que demonstram a autonomia do ensino superior público, Analisando, mais precisamente o Art.76º/2 que nos diz “As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica e administrativa (...)”, este lê-nos a pensar uma inserção das Universidades num contexto de Administração Autónoma. Para complementar, também temos a Lei da Autonomia ( Lei 108/88, de 24 de setembro), que no seu terceiro Artigo também nos dirigimos para uma Administração autônoma das universidades.

 

Para além disso, quando falamos e um ponto de vista teórico, não podemos deixar de ter em consideração a esmagadora maioria da doutrina que defende que as mesmas devem inserir-se na Administração autónoma, muitos deles baseados nas presents leis que referi, apresentando uma intervenção do Estado apenas baseado na tutela.

Porém, quando falamos de um ponto de vista mais prático em que conclusão conseguimos chegar? Na minha concepção acho que ninguém pode negar a presença do Estado neste tipo de educação, já que é o próprio Estado que tem o interesse que as pessoas entrem no ensino superior público, de modo a promover a educação e em consequência, o futuro do país. , tal como é o seu dever , segundo os Art73º, 74º e 75º a CRP, encaminhando-se para uma forte ligação entre o Estado e o ensino em geral. Com isto, podemos perceber que os fins que as Universidades prosseguem são de total interesse do Estado, colocando-os, assim, muito mais próximos da Administração Indireta da mesma. Para além dessas mesmas leis darem ênfase à importância de estado no ensino superior público, a própria Lei da Autonomia indica nos seu artigo 4º “As universidades devem colaborar na formulação, pelo Estado, das políticas nacionais de educação, ciência e cultura, pronunciando-se, designadamente através do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, sobre os projectos legislativos que lhes digam directamente respeito”, mostrando, assim uma colaboração entre as Universidades e o Estado. 

Outro ponto forte  referir é a Administração financeira da mesma, mesmo que as Universidades tenham a administração do próprio dinheiro, temos de ter sempre em consideração de onde esse dinheiro veio, isso pois, este é provido pelo Estado, maior parte dele dentro do Orçamento de Estado, tal como indica, por exemplo, o orçamento de Estado de 2024 onde  investiram um total de 138 milhões de euros. Este investimento do Estado nas Universidades demonstra seu caráter pertencente à Administração Estadual Indireta.

Em suma, considero que temos de continuar a ter em conta e promover a autonomia das Universidades, porém, não podemos deixar de lado a sua colaboração de nível forte com o Estado.

4.0 Conclusão

Com as considerações tomadas em conta podemos chegar à conclusão que dentro da dualidade da doutrina, coloco-me em favor do Professor FREITAS DO AMARAL e do Professor MARCELO CAETANO quanto ao posicionamento do ensino superior público na Administração Estadual Indireta. Mas será só esse o limite que conseguimos chegar sem danificar a autonomia presente nas Universidades ? Será que, no futuro, não poderíamos implementar o ensino superior público a um nível mais estadual da Administração? Proponho, no futuro, um deliberação sobre a possível entrada das Universidades num dos ministérios, de modo a que o Estado consiga ter mais em atenção às suas necessidades, impondo que esse mesmo ministério de conferir às Universidades quase toda a autonomia que ela tem ( de acordo com as boas práticas Administrativas, inserido no nº 5/1 d0 CPA).

Estas são algumas considerações que devemos deixar para o futuro, com uma boa deliberação e muito provavelmente com uma revisão constitucional, por agora, acredito que as Universidades devem ser vistas como estabelecimentos públicos dentro da Administração indireta do Estado.  

Bibliografia: 

MAGALHÃES, ANTÓNIO: “A governação do Ensino Superior - “50 anos depois do 25 de Abril”; pág 106

MIRANDA,JORGE - “sobre o governo das universidades públicas”;pág 12 e 14 

AMARAL,FREITAS: “curso de Direito Administrativo” ; 4ª edição, pag 298 e 371.

REBELO DE SOUSA, MARCELO: “ A natureza jurídica da Universidade no Direito Português”; pág 35.

GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA - Constituição da República portuguesa anotada, 1993, pág.1782;

REBELO DE SOUSA, MARCELO: “Lições de Direito Administrativo”; 1999,  pág 307-308

CAUPERS, JOÃO: “Introdução ao Direito Administrativo”; 10ª edição; pag 142

Jornal Público, “Ensino superior terá mais 138 milhões de euros no Orçamento do próximo ano” - 7 de agosto de 2023