Será Portugal um país descentralizado?

Índice geral:1. Introdução..................................................................................................................... 3 2. Introdução dos conceitos Descentralização e Centralização ........................................ 3 2.1. Comparação dos dois princípios............................................................................ 4 2.2. Descentralização e Desconcentração- Análise do artigo 267º da CRP.................. 4 2.3. Centralização ............................................................................................................. 5 2.3.1 Vantagens............................................................................................................. 5 2.3.2 Desvantagens....................................................................................................... 5 2.4. Descentralização........................................................................................................ 6 2.4.1 Vantagens............................................................................................................. 6 2.4.2 Desvantagens....................................................................................................... 6 2.5. Categorias de Descentralização ................................................................................. 6 2.6. Limites da descentralização....................................................................................... 7 2.6.1. Tutela administrativa .......................................................................................... 7 2.7. É Portugal um país descentralizado? ......................................................................... 8 3. Conclusão ..................................................................................................................... 9 4. Bibliografia..................................................................................................................11

1. Introdução 

A Administração Pública compreende um conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado que têm como tarefa, contínua e permanente, a satisfação das necessidades coletivas - necessidades estas que são definidas pela Constituição dos diferentes países, dependendo do modelo de Estado adotado. 

A organização do poder político e administrativo de um Estado constitui um debate contínuo e nem sempre claro. Neste contexto, os conceitos de centralização e descentralização emergem como polos opostos de um mesmo espectro, cada um com vantagens e desvantagens. 

O presente trabalho tem como objetivo analisar de forma comparativa os dois princípios, aprofundando a compreensão das suas características e consequências. Adicionalmente, procurarei situar Portugal neste debate, inserindo o grau de descentralização do país à luz da sua legislação, em particular do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa (CRP), e das práticas administrativas vigentes. Inicialmente, serão apresentados os conceitos de centralização e descentralização, delineando as características que as diferenciam e os diferentes modelos de organização administrativa que podem ser adotados. Em seguida, será abordada a relação entre descentralização e desconcentração (análise do artigo 267º da CRP), assim como as diversas categorias de descentralização e os limites e condições para a sua efetiva implementação. A tutela administrativa, enquanto mecanismo de controlo sobre as entidades descentralizadas, também será explorada. 

Por fim, o trabalho debruçar-se-á sobre a questão central: Será Portugal um país descentralizado?

2. Introdução dos conceitos Descentralização e Centralização 

A definição dos dois princípios varia consoante o plano em que se inserem: plano jurídico ou plano político-administrativo. 

No plano jurídico, diz-se «centralizado» o sistema no qual todas as atribuições administrativas do país são conferidas ao Estado. Isto significa que as decisões políticas e gestão de recursos são predominantemente realizadas por órgãos centrais do Estado. 

Já no plano político-administrativo consideramos estar perante um Estado centralizado 4 quando os órgãos das autarquias locais são nomeados e demitidos livremente pelos órgãos do Estado, quando devem obediência ao Governo ou a um partido único ou quando estão sujeitos a formas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito. 

O princípio da «descentralização» enquanto princípio da organização e funcionamento da administração pública, encontra-se previsto no artigo 267º nº2 da Constituição da República Portuguesa1 . Quando mencionado no plano jurídico, refere-se ao sistema em que a função administrativa é conferida não só ao Estado, como a outras pessoas coletivas, nomeadamente, autarquias locais. 

1- Artigo 267º nº2 da CRP afirma que “Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes”

Por sua vez, no plano político-administrativo, afirmamos estar perante um estado descentralizado quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respetivas populações, quando são considerados independentes pela lei na órbita das suas atribuições e competências e quando este se encontra sujeito a formas atenuadas de tutela administrativa, geralmente limitadas ao controlo da legalidade.

2.1. Comparação dos dois princípios 

Considerando os pontos anteriores, é necessário destacar que, em sentido jurídico, os conceitos de centralização e descentralização são conceitos puros, ou seja, ou estamos perante um sistema centralizado, ou perante um sistema descentralizado. Por sua vez, em sentido político-administrativo estes conceitos são relativos. Isto significa que poderá haver diferentes graus de centralização e descentralização (1º grau- resulta direta e imediatamente da Constituição ou da lei; 2º grau- resulta de um ato de administração habilitado por lei), ou seja, dificilmente haverá um sistema totalmente centralizado ou totalmente descentralizado. 

2.2. Descentralização e Desconcentração- Análise do artigo 267º da CRP 

Como referido anteriormente, o artigo 267º CRP2 resulta em quatro princípios constitucionais de organização e funcionamento administrativo: o princípio da desburocratização, o princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública, o princípio da descentralização e o princípio da desconcentração administrativa. 

 De acordo com a professora Fernanda Paula Oliveira, a desconcentração consiste na distribuição das várias competências pelos vários órgãos de uma pessoa coletiva, ao passo que, a descentralização corresponde à repartição e consequente distribuição de atribuições administrativas por uma pluralidade de pessoas coletivas públicas. No fundo, em termos hierárquicos, os órgãos desconcentrados estão subordinados hierarquicamente ao órgão central, que mantém o poder de direção e supervisão. 

O Professor Marcelo Rebelo de Sousa enumera ainda modalidades de desconcentração administrativa, como a hierarquia administrativa; a coadjuvação; a delegação de poderes e a delegação tácita; e modalidades de descentralização administrativa, como a devolução de poderes; a privatização formal e material; a administração autónoma; as regiões autónomas e a delegação intersubjetiva.

2 O art.267º dispõe: (1) A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática. (2) Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes. (3) A lei pode criar entidades administrativas independentes. (4) As associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos. (5) O processo da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. (6) As entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser sujeitas, nos termos da lei, a fiscalização administrativa.

2.3. Centralização 

2.3.1 Vantagens 

 A centralização assegura uma homogeneidade da ação política e administrativa desenvolvida, permite ainda uma melhor coordenação do exercício da função administrativa e, acima de tudo, assegura a unidade do Estado. 

2.3.2 Desvantagens

Pelo contrário, a centralização gera um aumento desproporcional do Estado, que resulta numa concentração exacerbada de poder, constitui uma fonte de ineficácia da ação administrativa por querer confiar tudo ao Estado, é causa de elevados custos financeiros relativamente ao exercício da ação administrativa, elimina ou reduz a atividade própria das comunidades locais, não respeita as liberdades locais e, por último, faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central ou dos seus delegados, à maioria dos problemas locais. 

2.4. Descentralização 

2.4.1 Vantagens

Por sua vez, a descentralização garante as liberdades locais, proporciona a participação dos cidadãos na tomada de decisões políticas de seu interesse, permite aproveitar a sensibilidade das populações locais relativamente aos seus problemas, facilitando a mobilização das iniciativas para as tarefas da administração pública e, por último, proporciona soluções mais vantajosas em termos de custo-eficácia. 

2.4.2 Desvantagens 

Apesar das diversas vantagens, a descentralização gera alguma descoordenação no exercício da função administrativa e leva ao mau uso dos poderes discricionários da administração por parte de pessoas sem preparação para o exercer3 . 

3- O professor Diogo Freitas do Amaral apresenta como exemplo o nosso sistema no qual existem 308 municípios e mais de 4 mil freguesias, o que significa que nos milhares de autarcas que gerem as autarquias locais haverá de certeza, em muitos casos, falta de preparação para o exercício das funções refletindo aqui um mau uso dos poderes públicos, no âmbito da descentralização- Cfr. AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo; Volume I; 4ª edição, pp. 876. 

2.5. Categorias de Descentralização

Existem diferentes graus e formas de descentralização a abordar. 

Quanto às formas, a descentralização pode ser territorial, institucional e associativa. A primeira dá origem às autarquias locais; a segunda aos institutos e empresas públicas; e, por último, a descentralização na sua terceira forma dá origem às associações públicas. O professor Diogo Freitas do Amaral prefere adotar a designação de descentralização apenas em casos como a descentralização territorial, considerando que a descentralização institucional e associativa devem ser traduzidas como “devolução de poderes”. Desta forma, a descentralização, para o mesmo, em sentido estrito, é apenas a descentralização territorial. 

Existem numerosos graus de descentralização, nomeadamente: simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado; atribuição de personalidade jurídica de direito público; atribuição de autonomia administrativa; atribuição da autonomia financeira; atribuição de faculdades regulamentares; e, por último, atribuição de poderes legislativos próprios (da descentralização administrativa, evoluímos para a descentralização política). 

Na simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado estamos perante uma forma de descentralização privada, nas quatro hipóteses seguintes estamos perante descentralização administrativa e no último caso enunciado estamos perante uma descentralização política como no próprio é enunciado. 

2.6. Limites da descentralização

Uma descentralização ilimitada, sem qualquer tipo de controlo ou coordenação, traria consigo uma série de consequências, muitas delas negativas, nomeadamente, o caos administrativo, desagregação do Estado, dificuldades na defesa dos interesses dos particulares e numa boa administração, entre outras. 

Desta forma, a descentralização tem de ser submetida a certos limites. Esses limites podem ser de três ordens: limites a todos os poderes da Administração e, consequentemente, aos poderes das entidades descentralizadas; limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas; e, por fim, limites ao exercício dos poderes transferidos. 

Deste último tipo de limite, resulta, sobretudo, a intervenção do Estado na gestão das autarquias locais, sendo a mais importante a tutela administrativa.

2.6.1. Tutela administrativa 

A tutela administrativa assenta “no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação” 4 . 

4-Cfr. AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo; Volume I; 4ª edição, pp. 880 

É importante distinguir os diferentes tipos de tutela administrativa consoante o seu fim e conteúdo. Quanto ao fim, a tutela administrativa pode dividir-se em tutela de legalidade, tutela que visa controlar a conformidade legal das decisões da entidade tutelada; e tutela de mérito, aquela que visa avaliar a qualidade das decisões administrativas da entidade tutelada, independentemente da sua legalidade. 

Quanto ao seu conteúdo, devemos distinguir cinco modalidades diferentes, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral: tutela interativa; tutela inspetiva; tutela sancionatória; tutela revogatória; e tutela substitutiva. 

Em que consistem cada uma das modalidades definidas pelo professor? 

A primeira consiste no poder de autorizar ou aprovar atos da entidade tutelada. A segunda consiste no poder de fiscalização de órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada. A terceira diz respeito à aplicação de sanções por irregularidades detetadas na entidade tutelada. A quarta corresponde ao poder de revogar atos administrativos. Por último, a tutela substitutiva consiste na capacidade de a entidade tutelar suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos - neste caso e, de acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral, esta tutela é incompatível com o art.243º nº1 CRP5 , assim como com o princípio da autonomia do poder local. 

5- O art.243º nº1 CRP dispõe: (1). As autarquias locais possuem quadros de pessoal próprio, nos termos da lei. 

2.7. Será Portugal um país descentralizado? A história da organização político-administrativa em Portugal, é marcada por uma constante tensão entre a centralização do poder e a procura por uma maior autonomia local. 

A Primeira República, apesar de algumas reformas que deram origem a distritos, municípios e concelhos, assentava numa estrutura centralizada do poder. 

 Com a instauração do Estado Novo, o regime autoritário de Salazar levou a centralização a níveis extremos. Todas as decisões políticas e administrativas emanavam do Governo Central, e os municípios, criados anteriormente com o intuito de descentralização, foram reduzidos a meros órgãos executivos. 

Com a revolução de 1974 e a introdução do regime democrático, iniciou-se um processo de descentralização administrativa, que se tornou percetível sobretudo na constituição de 1976 com a consagração do princípio da “autonomia local”. A adesão de Portugal à CEE, atualmente designada por UE, estimulou igualmente a transferência de competências e recursos para níveis locais, ganhando assim um novo impulso.

Atualmente, embora a Constituição da República Portuguesa consagre o princípio da descentralização e haja uma clara transferência de competências para os municípios e freguesias, a realidade é mais matizada. 

A constituição prevê um sistema descentralizado, com uma organização administrativa que atribui competências às autarquias locais, como municípios e freguesias, para gestão de assuntos locais, conforme previsto nos artigos 235º a 267º CRP. 

Não obstante, na prática, esta descentralização não é absoluta. Mesmo com a transferência de poderes para as autarquias locais, o governo central mantém um certo grau de controlo. A tutela administrativa, anteriormente abordada (ponto 2.6.1.), é um bom exemplo desse controlo exercido sob as pessoas coletivas, uma vez que o Governo Central tem o poder de verificar a legalidade das ações das autarquias. 

A existência de autarquias com competências de gestão dos serviços locais e o incentivo à participação dos cidadãos na gestão das mesmas, são argumentos que apontam para a descentralização. Pelo contrário, a dependência financeira das autarquias locais para com o Estado Central e a própria tutela administrativa, por exemplo, apontam para que haja centralização. 

Considerando os pontos anteriores, em modo geral, Portugal adota um sistema administrativo descentralizado, existindo, porém, traços de um sistema centralizado.

3. Conclusão 

A descentralização, como abordado ao longo do trabalho, é um tema complexo cuja aplicação se mostra variável tanto no plano jurídico, quanto no político- administrativo. 

Uma análise comparativa dos princípios de centralização e descentralização, permite identificar as suas vantagens e desvantagens no âmbito da administração pública. No plano jurídico a distinção é mais clara, enquanto no plano político-administrativo a realidade é mais complexa e admite diferentes graus de aplicação. 

O caso português ilustra essa complexidade, com uma Constituição que consagra o princípio da descentralização, mas com uma prática que revela um equilíbrio delicado entre autonomia local e um controlo do Estado Central. A coexistência de regiões autónomas e autarquias locais, com um grau de autonomia significativo, demonstra a existência de um processo de descentralização ainda em curso, revelando ainda a limitação dessa autonomia a um controlo centralizado, evidenciando a persistência de um sistema administrativo caracterizado por uma centralização, ainda que relativa. 

Em suma, o sistema administrativo português apresenta-se como um modelo que concilia elementos de centralização e descentralização, sendo, no entanto, difícil afirmar que existe um Poder Local em Portugal, uma vez que as autarquias não são verdadeiramente autónomas. As suas competências são, muitas vezes, limitadas e os recursos, não só são escassos para fazer face às suas necessidades, como muitas vezes tardam a ser disponibilizados demonstrando, assim, uma clara dependência do Poder Local face ao Poder Central e, alegadamente, uma centralização do poder.

4. Bibliografia 

AMARAL, DIOGO FREITAS DO - Curso de Direito Administrativo; Volume I, 4ª edição, pp.873 a 894 REBELO DE SOUSA, MARCELO e SALGADO DE MATOS, ANDRÉ, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e princípios fundamentais, 3ª edição 

NEVES, ANA FERNANDES/ GOMES, CARLA AMADO/ SERRÃO, TIAGO, organização administrativa: novos atores, novos modelos, volume I, pp.154 a 156 

MELO, MARTA CRISTINA FERREIRA XAVIER DE, O Processo de Descentralização em Portugal: Uma análise à escolha dos Municípios, abril de 2022, pp.17 a 19, “Marta Cristina Ferreira Xavier de Melo” 

DUARTE, BRUNA ALEXANDRA MARQUES, Descentralização Administrativa Novos Caminhos, Novas Realidades, outubro de 2016, pp.49 e 50, pp.52 a 56, pp.63 a 71 “ulfd132897_tese.pdf"