Simulação Grupo 5 (Carolina Ferreira, Manuel Mascarenhas, Matilde Salgueiro, Sara Mira, Tiago Silva)

Trabalho realizado por: Carolina Ferreira, nº 69421

Manuel Mascarenhas, nº 70059 

Matilde Salgueiro, nº 69406

Sara Mira, nº 69757

Tiago Ferreira da Silva, nº 69533

Objetivo

No contexto da triste realidade que são as filas de pessoas, que parecem intermináveis, desde antes da hora de abertura até à hora de fecho,  à espera de serem atendidas na A.I.M.A., o XXIV Governo Constitucional pediu um Parecer Jurídico ao qual via desenvolver as variadas opções e mudança de modo que este problema que ocorre na A.I.M.A. não continue a acontecer. Para isso, vamos apontar neste Parecer o que nos parece que é a melhor opção presente na atual Administração Pública de modo a acalmar as filas da agência para Integração, Migrações e Asilo (A.I.M.A.).

I - Nota Prévia 

Tendo em conta estes problemas,  iremos defender neste Parecer que a opção mais vantajosa de modo a evitar e a solucionar estes problemas é o modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada, quer através da concessão do serviço público de legalização de migrantes a empresas privadas, quer através de criação de parcerias público-privadas (com a associação de futuros empregadores).  

De modo a demonstrarmos o nosso ponto de vista iremos, em primeiro lugar, explicar o que é a A.I.M.A. e de que modo é que ela se enquadra na Administração Pública demonstrando, assim, todos os problemas que a A.I.M.A que o atual modo de administração desta entidade traz. Para introduzir a nossa concepção iremos dar uma primeira explicação de o que se trata uma Parceria Público-Privada (PPP’s), apresentando assim, em primeiro lugar, exemplos ao qual estas parcerias foram vantajosas para uma boa manutenção de algum instituto, de seguida a principais vantagens das PPP’s, algumas das suas desvantagens (e de que maneira é que as podemos superar e, no final, de como é que implementarmos estas parcerias diretamente  na A.I.M.A., 

II-Contextualização

 A Agência para a Integração, Migrações e Asilo (A.I.M.A), foi originalmente criada de modo a substituir um outro serviço, o Serviço Estrangeiro e Fronteiras (S.E.F.),  que antes era um serviço muito mais judicial onde quem atendia maior parte dos estrangeiros eram agentes da judiciária, que cumpria as suas funções administrativas no que tocava ao asilo e às migrações.  

A A.I.M.A., a partir da sua formação pelo Decreto de Lei no nº 41/2023, de 2 de junho, sendo uma nova “agência” É  considerado um instituto público que se integra na administração Indireta do Estado, ou seja, nasceu de uma descentralização administrativa, tendo assim os seus próprios meios de administração, continuando a prosseguir os fins do Estado. É considerada também um instituto público. Um instituto público é considerado uma pessoa coletiva, que exatamente prosseguem uns fins particulares que depois são devolvidos ao Estado, estes regem-se pelo Direito Público e estão quase sempre adjuntos a um ou mais departamentos ministeriais, do ministério da tutela, sendo esse vínculo formado por lei orgânica.

Como está implementado na Administração Indireta do Estado, esta agência está sobre o poder de superintendência do Estado, que está regulado no Art.199º (d) da CRP , tendo assim o Estado maior tutela sobre a A.I.M.A., podendo ser esta a tutela de legalidade, ou a tutela de mérito. 

A A.I.M.A, sendo um serviço especializado, tem como principais objetivos os seguintes:

• Executar as políticas públicas da migração e do asilo, partindo do princípio da igualdade para com todos os estrangeiros;

• Participar na execução da política de cooperação internacional do Estado português no âmbito das migrações e asilo; 

• Prestar informações relativas às autorizações de residência, na integração de imigrantes no país, etc.

• Regularizar a entrada e permanência dos cidadão estrangeiros no território nacional 

Mesmo parecendo que a A.I.M.A tem tudo sob controle, não podemos deixar passar as quantidades de queixas que esta teve ao longo do seu primeiro ano ativar tendo este ano, ao total, cerca de 1.750 reclamações no seu portal de queixa, sendo 53% dessas queixas relativas à espera demorada para conseguirem a sua  autorização de residência em Portugal. Porém as filas intermináveis não são o único problema da A.I.M.A, pois as queixas continuam na questão de conseguir um agendamento, e obter os seus documentos prontos. Por fim, um dos grandes problemas da A.I.M.A centra-se na dificuldade de as pessoas sequer conseguirem ter algum tipo de contacto com a A.I.M.A, tanto para fazer login  no sistema ou até conseguir falar com alguém por via telefónica, tendo um membro do nosso grupo tentado contactar esta agência, no dia 15/07/2024, cerca de 120 vezes, tendo sido atendida um total de 0 vezes de todas as 120 ligações feitas. Mais se acrescenta que existe uma verdadeira falta de atenção ao detalhe inaceitável num serviço desta importância, por exemplo, o site desta agência, que certamente terá de lidar com muitas pessoas cuja língua materna não é a portuguesa, não tem uma versão que não seja em português.

Em suma, podemos chegar à conclusão de que mesmo que o surgimento da A.I.M.A tenha tido a intenção de conseguir mudar o sistema e de conseguir melhorar a qualidade de atendimento dos migrantes que se estão a tentar tornar legais em Portugal, realmente nada mudou, continuando a haver uma espera intensiva e nenhuma previsão de melhora com o sistema implementado nos dias de hoje. 

Parcerias Público-Privadas (PPP)

As parcerias Público-Privadas são reguladas pelo Decreto-Lei nº 111/2012, de 23 de maio, que disciplina a intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das parcerias público-privadas e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos. No seu art. 2º, nº1 define parceria público-privada como “o contrato ou a união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado.”

A relevância destas parcerias deve-se à variedade de contratos em que se distinguem, nomeadamente o contrato de gestão, o contrato de prestação de serviços, o contrato de fornecimento contínuo, entre outros, e esta versatilidade permite-nos compreender a sua essencialidade no desenvolvimento económico, político e social. Para além disso, caracterizam-se pela sua flexibilidade e, consecutivamente, pela sua capacidade de adaptação às necessidades do mercado, características que permitem à Administração Pública desempenhar de forma eficiente as suas funções.

As parcerias Público-Privadas podem envolver-se com o setor privado a diversos níveis. Sendo que varia a proporção de envolvimento tanto do setor público como do setor privado no que toca à execução de serviço, a propriedade dos ativos e as fontes de financiamento vai variar dependendo do modelo de PPP adotado.

Vantagens

Portugal tem a oportunidade de ser pioneiro no mundo na gestão de serviços públicos por privados, trazendo a flexibilidade da gestão privada para uma área tão sensível do setor público.

A gestão privada caracteriza-se por uma menor burocracia, estando focada nos resultados contratualmente definidos, e apresenta uma maior flexibilidade do que a gestão pública, adaptando-se mais facilmente às novas realidades sociais.

No que diz respeito aos trabalhadores, também na solução de gestão privada dos serviços públicos, é de destacar uma maior eficiência em comparação com os serviços prestados por funcionários públicos. Regidos pelo direito privado, estes serviços podem contratar colaboradores com base na sua qualidade e eficiência. Além disso, os salários dos colaboradores são determinados pelas regras do mercado, respeitando apenas as imposições do salário mínimo estabelecido pelo Estado e contemplando eventuais ajustes que reflitam maior eficiência e justifiquem salários mais elevados. Assim, não estão sujeitos a tabelas pré-estabelecidas de vencimento, frequentemente associadas a um nível produtivo reduzido, dado que, no setor público, os trabalhadores encaram muitas vezes o seu posto de trabalho como garantido, independentemente do desempenho, com a segurança de que o emprego não depende da sua prestação.

As empresas privadas responsáveis por operar estes serviços, estando mais ligadas à realidade onde se inserem do que o Estado, conseguem ajustar os seus serviços de forma mais eficiente às necessidades dos utilizadores. Por exemplo, seria mais simples para uma empresa privada contratar, com urgência, um serviço de atendimento telefónico especializado para responder a eventuais picos de procura.

Outra vantagem significativa para a implementação das PPP’s seria um alívio do investimento público. O facto de uma instituição passar a ser inteiramente Estadual para uma parceria público-privada, cria um alívio proporcionado aos orçamentos públicos futuros, deixando, assim, de precisar de tanto investimento do Estado, podendo o mesmo focar-se em outros problemas importantes do nosso País

Por fim, tem sido demonstrado que as empresas privadas tendem a apresentar uma capacidade de gestão superior à do Estado, uma vez que são movidas pela procura de lucro e têm uma liberdade superior à dos serviços públicos. Muitas vezes, através das Parcerias Público-Privadas (PPP), é possível assegurar serviços públicos de elevada qualidade sem custos adicionais para o Estado, permitindo até que este beneficie financeiramente da operação, como será ilustrado nos exemplos apresentados.

Alguns exemplos de aplicação prática da administração em regime de PPP noutros serviços do Estado

De forma a fundamentar a aplicação da nossa forma de administração na A.I.M.A., apresentamos uma lista de exemplos que mostram resultados deste regime de administração noutras áreas e serviços públicos, dando prova de que poderia também funcionar no serviço prestado pela A.I.M.A. aos cidadãos. 

Sabe-se de muitas concessões disponibilizadas pelo estado português a empresas privadas para explorarem diversos setores públicos, e de Parcerias Público-privadas com outras entidades públicas. De entre todas, algumas a apontar seriam:

 

- O Hospital de Braga; em PPP com o Grupo Mello,  que poupou ao Estado português mais de 80 milhões de euros, e acabou por mostrar resultados positivos de fazer uma gestão mais eficaz e económica do que o próprio Estado faria. 

 

- O Hospital de Cascais; em PPP com os Lusíadas, que com a PPP conseguiu poupar mais de 230 milhões de euros, e acumulou para 24% das poupanças por ano, produzidas por este hospital, ao Estado. Mostrou também uma gestão mais eficaz desde a sua administração anterior (100% pública). 

 

- O Hospital Beatriz Ângelo; em PPP com o grupo Luz, que terminou a sua PPP em 2022, mas poucas semanas depois requisitava fortemente pelos médicos e todo o pessoal hospitalar que se voltasse para o regime em PPP, pois notou-se fortes quebras na eficácia da gestão. 

 

O Tribunal de Contas lançou um artigo onde expõe que os hospitais em regime de PPP geraram poucas despesas e pouparam bastante, mais do que se tinha calculado, ao Estado.

 

- A concessão das autoestradas e portagens ao grupo Brisa. Há longos anos que se mantém esta PPP, e tem mostrado fortes resultados de melhoria no serviço prestado aos cidadãos, com obras constantes nas estradas, sempre com o intuito de qualificar cada vez mais o seu serviço. 

 

- A concessão para projetos na linha de alta velocidade Porto-Lisboa, que acabou por mostrar também resultados positivos. 

 

- A construção da Ponte Vasco da Gama, tendo sido o primeiro projeto do Estado em regime de PPP, que ao fim de mais de uma década vem mostrar ser um trabalho bem desenvolvido e duradouro.

 - A Empresa Fertagus que presta serviços na indústria ferroviária, no chamado “Eixo Ferroviário Norte Sul”, com um serviço que liga as estações de Roma-Areeiro a Setúbal, Os comboios da Fertagus apresentam um dos serviços com melhor qualidade no país, sendo que a sua taxa de pontualidade excede os 90%. 

 

- Por fim, a construção do Metropolitano do Porto, que foi alvo de inúmeros elogios por parte da Comissão Europeia, graças à eficácia e rapidez na sua construção, e graças também à qualidade com que se apresentou o projeto final, já consumado. 

 

 Aplicação da administração em regime de PPP no serviço prestado pela A.I.M.A.

 Vale agora perceber de que forma o regime de Parceria Público-privada se aplicaria no serviço prestado pela Agência para a Integração Migrações e Asilo. 

Entendendo o funcionamento da A.I.M.A., chega-se à conclusão de que esta agência gere a entrada de imigrantes em Portugal, pretendendo “executar as políticas públicas das migrações e de asilo, promovendo o tratamento de cidadãos estrangeiros com o cumprimento do princípio da igualdade e proibição da discriminação, assegurando que possam desenvolver plenamente os seus direitos de acordo com a Constituição e a lei e criando condições para que possam desenvolver em Portugal as atividades que pretenderem, de forma livre, em cumprimento dos seus direitos, liberdades e garantias e direitos económicos, sociais e culturais e de acordo com a lei”. 

Para tal, é necessário que o serviço seja rápido, eficaz, e direcionado ao atendimento do cliente. Sabemos também que recentemente a A.I.M.A. tem tido um tempo de espera bastante mais longo do que era o habitual no SEF (antecessor da A.I.M.A.), acumulando mais de 400 mil processos ainda por tratar. Por tal, o Estado tem vindo a investir na construção de novos postos da A.I.M.A., e na contratação de mais colaboradores para darem apoio a estas novas lojas. 

 

De forma a concretizar este problema e a agilizar todo o processo de integração de imigrantes em Portugal, a administração em regime de PPP vinha facilitar a contratação de colaboradores, dado que as empresas privadas são passíveis de menos burocracias como o regime da contratação pública, feita por concurso, que leva a um processo bastante mais demorado do que aquele feito por uma empresa privada a contratar os seus colaboradores. 

Também em vista aos novos espaços que a A.I.M.A. pretende abrir, é fácil perceber que se fossem desenvolvidos por uma empresa privada, seguiriam menos regras, e poderiam abrir bastante mais rapidamente do que aqueles ainda em projeto do Estado. 

De forma a tornar eficaz a gestão de atendimento ao público da A.I.M.A., uma empresa privada, com investimento público, facilmente teria iniciativa de colaborar com Consultoras, de modo a projetarem um plano para dinamizar a organização e gestão da AIMA; diminuir os tempos de espera; agilizar o processo de todos os casos que estão ainda por tratar; e certamente tornar mais plausível a visita às lojas da A.I.M.A., recebendo menos reclamações e mais elogios. 

 

A PPP da A.I.M.A. poderia responder a problemas como:

 

Modernizar os Processos Operacionais:

-       Automatizar sistemas de gestão de pedidos de asilo e autorizações de residência.

-       Implementar plataformas digitais para facilitar interações entre migrantes, refugiados e o Estado.

 

Fortalecer os Serviços de Integração:

-       Promover programas educacionais e de formação profissional.

-       Estabelecer parcerias para acesso a habitação, saúde e emprego para migrantes e refugiados.

 

Gerir Infraestruturas e Centros de Acolhimento:

-       Construir, renovar ou operar centros de acolhimento de migrantes e refugiados.

-       Garantir condições dignas e sustentáveis a todos os migrantes que pretendam construir uma família em Portugal

A concessão do serviço de integração, migrações e asilo não deve, porém, ser vista como uma total e desregulada privatização deste serviço. O Estado continua a ser o responsável por estas funções, concessionando-as apenas a empresas privadas, devendo controlar de forma apertada este parceiro privado, de modo a sejam respeitados os direitos dos migrantes, incluindo os direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, nomeadamente o constante no artigo 33.º CRP. Tal como temos vindo a defender, a concessão deste serviço, poderá facilitar a vida aos migrantes que pretendem constituir a sua vida no nosso país, contribuindo para a economia e para a segurança social e que, neste momento, veem essa sua vontade constrangida pela ineficiência e incapacidade da AIMA.

Desvantagens

Independentemente de considerarmos o modelo mais adequado a implementar, reconhecemos alguns pontos menos fortes, que, ainda assim, são compensados pelas vantagens que adviriam deste modelo.

Estas desvantagens, associadas às PPP's em geral, prendem-se com, nomeadamente, a sobrecarga no Orçamento a longo prazo, na medida em que os contratos criados criarão obrigações futuras para o Estado, para além disso, a implementação da PPP implicaria certos custos administrativos acrescidos associados à supervisão e regulação destas que poderia reduzir a eficiência financeira global. No entanto, consideramos que neste caso, os encargos seriam justificados pelo retorno em termos de qualidade e eficiência que o Estado sozinho não conseguiria atingir. Acreditamos que com transparência e acompanhamento contínuo, é possível evitar encargos desnecessários.

 Para além disso, existem problemas associados à previsão da procura, dado que muitas das PPP foram baseadas em projeções de procura que não se chegaram a efetivar, neste caso, associada à essencialidade do bom funcionamento da AIMA, acreditamos que este problema não se verificará.

Há quem aponte ainda um possível rendimento assimétrico entre o parceiro público e o privado visto que o primeiro assumiria riscos mais elevados enquanto o segundo poderia vir a beneficiar de lucros elevados, não consideramos ainda assim que isto se verificasse problemático na prática visto que os rendimentos privados são proporcionais aos riscos assumidos e à eficiência que conseguem trazer para o serviço. O modelo de PPP foi desenhado para assegurar que o privado só lucra caso atenda às metas contratuais, sendo que o Estado pode, ainda, renegociar contratos para reequilibrar a relação, conforme previsto no art. 313.º do CCP.