Simulação grupo 7 (Beatriz Mota, Marta Palma, Vasco Bértolo)

Parecer Jurídico sobre o futuro da A.I.M.A.

Como acabar de vez com as filas à porta da A.I.M.A.? 

 

Beatriz Teixeira da Mota (nº 69899)

Marta Alexandra Rocha Palma (nº67800) 

Vasco Miguel Gonçalves e Bértolo (nº 69534)

 

Regente: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Colaborador: Mestre Beatriz Garcia

Ano Letivo 2024/2025

 

 

A situação descrita, isto é, as longas filas de migrantes à espera de atendimento na AIMA (Agência para a Integração, Migrações e Asilo) revela a necessidade urgente de reformulação do modelo jurídico e organizacional deste organismo público, a fim de garantir um atendimento mais eficiente, rápido e digno. 

 

AIMA: Agência para a Integração, Migrações e Asilo

Com o Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho nasceu a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (AIMA, I.P.), que veio substituir o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (S.E.F.), mormente, nas suas competências administrativas em matéria de migração e asilo. 

Estamos perante um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e de património próprio (artigo 1º/1, Decreto-Lei n.º 41/2023). Este é ainda um instituto que se encontra sujeito à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações (artigo 1º/3, Decreto-Lei n.º 41/2023).

No artigo 4º do Decreto-Lei n.º 41/2023, compreendemos que a AIMA, I. P., é constituída por três órgãos:  

a) O conselho diretivo;

b) O fiscal único;

c) O Conselho para as Migrações e Asilo. 

A "agência" é uma modalidade de instituto público caracterizada pela sua maior flexibilidade operacional e, muitas vezes, maior especialização em áreas específicas de política pública, como no caso da AIMA, que se concentra em imigração, integração e asilo.

A AIMA, como agência, possui maior autonomia administrativa e financeira do que os serviços, o que permite uma maior capacidade de adaptação e resposta rápida às necessidades dos imigrantes e às dinâmicas migratórias que possam surgir. 

Há casos em que a atividade do Estado deve ser incrementada por meio de organismos diferenciados. Assim a administração indireta justifica-se, pois, possibilita uma prossecução do interesse do Estado de uma forma mais livre e distanciada da intervenção estatal, encontrando-se apenas submetido à superintendência e tutela do Estado-administração, sendo este não só fiscalizador como também orientador, segundo o disposto no artigo 24º do Decreto-Lei nº 133/2013. É, com efeito, este decreto-lei que regula genericamente o setor público empresarial, procedendo à distinção entre:

1.     Empresas públicas sob a forma privada, que são sociedades controladas pelo estado;

2.     Empresas públicas sob forma pública, também denominadas “entidades públicas empresariais”, que são pessoas coletivas públicas;

3.     Empresas privadas participadas pelo estado, que não são empresas públicas, mas integram do mesmo modo o Setor Empresarial do Estado, sobre as quais não nos iremos debruçar.

 

SEF: Serviço de Estrangeiros e Fronteiras  

O Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho foi uma tentativa de provocar uma mudança de paradigma na forma como a Administração Pública se relaciona com os cidadãos estrangeiros. Esta mudança de paradigma passou, institucionalmente, pela sucessão desta nova entidade ao SEF (Serviço de Estrangeiros e Fronteiras) nas suas funções em matéria administrativa relacionadas com os cidadãos estrangeiros e ao Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (ACM, I. P.). 

Serviços personalizados são órgãos da administração direta do Estado e, por conseguinte, têm uma estrutura mais hierárquica e uma dependência maior dos ministérios a que pertencem. Têm menos autonomia em termos de gestão e recursos em comparação com as agências, que são dotadas de mais liberdade para gerir seus orçamentos e atividades.

ARGUMENTOS A FAVOR DA NOSSA POSIÇÃO

A manutenção da A.I.M.A. como uma agência pública com autonomia administrativa e financeira parece ser a alternativa mais viável, desde que acompanhada de medidas corretivas específicas para resolver o problema das filas e melhorar o atendimento aos migrantes e asilo.

A proposta de introduzir medidas corretivas é fundamental para garantir que a A.I.M.A. continue a atender suas funções públicas com qualidade e eficiência. 

Este modelo assegura a continuidade da missão pública da AIMA, preservando o controle governamental, enquanto permite ajustes operacionais para atender melhor à população. 

Este carácter de Instituto Público é essencial de modo que esta realidade continue a funcionar como uma Direção Geral, dotado de ligeira autonomia administrativa e financeira, dado que os órgãos da AIMA, como entes ou organismos personalizados são institutos públicos que estão intimamente ligados ao Estado. Os Institutos Públicos têm uma maior autonomia e independência, regulados pela LQIP. Estes têm muitas fórmulas, modelos de organização administrativa, que, inicialmente, estavam muito organizadas, mas que necessitam de ser subvertidos por realidades paralelas que põem em causa estes mecanismos – estes institutos existem para prosseguir, de forma própria, fins do Estado. 

As atribuições da AIMA, presentes nos artigos 8º e 9º do Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho são funções notórias de Institutos Públicos. 

Fatores que abonam a favor da manutenção do atual estatuto jurídico da AIMA prendem-se com o facto de haver uma preservação da autonomia administrativa e financeira, uma capacidade de implementação rápida de medidas corretivas, e não surgem custos e riscos associados à sua reestruturação. 

 

PRESERVAÇÃO DA AUTONOMIA PRIVADA E FINANCEIRA: 

Ora, a manutenção do estatuto da AIMA como agência, dotada de autonomia administrativa e financeira, é essencial para garantir a eficiência na gestão pública. Esta autonomia permite que a AIMA tome decisões estratégicas de forma independente, sem ter a necessidade de ser precisa uma autorização prévia de outros órgãos da administração central, o que se traduz numa maior capacidade de adaptação às necessidades dos cidadãos e numa implementação mais ágil de medidas corretivas. Além disso, a autonomia na gestão financeira possibilita o investimento direto em soluções concretas, como a modernização tecnológica e o reforço de recursos humanos, sem os atrasos associados à dependência de dotações orçamentais de ministérios, o que assegura a continuidade dos serviços e a aplicação eficaz dos recursos disponíveis. 

Relativamente a este ponto, de acordo com o Professor Freitas do Amaral, na sua obra fundamental Direito Administrativo Geral, as entidades públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira desempenham um papel crucial na modernização da administração pública. Para o autor, a autonomia permite:

1.   Flexibilidade na gestão interna: ao afastar-se das rígidas hierarquias ministeriais, as agências podem gerir os seus recursos humanos, materiais e tecnológicos de forma mais célere e adaptada às necessidades concretas dos cidadãos; 

2.  Capacidade de inovação: a autonomia administrativa facilita a implementação de medidas inovadoras, como a digitalização de serviços ou a descentralização do atendimento, essenciais para melhorar o acesso e a qualidade dos serviços prestados. 

O Professor explicita ainda que esta autonomia é especialmente relevante no caso de organismos com missões técnicas específicas, como a AIMA, onde as exigências de eficiência e especialização são elevadas.

 

CAPACIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO RÁPIDA DE MEDIDAS CORRETIVAS:

A autonomia conferida pelo modelo de agência proporciona à AIMA uma capacidade superior para implementar medidas corretivas urgentes, necessárias para solucionar o problema das filas. Entre estas medidas incluem-se: 

1.   A digitalização dos serviços, com a criação de um sistema de marcação prévia online, que permite eliminar a necessidade de espera presencial; 

2.   O reforço de recursos humanos e a reorganização dos horários de atendimento, assegurando uma maior capacidade de resposta às solicitações dos utentes; 

3.   A descentralização funcional, mediante a criação de pontos de atendimento em colaboração com outras entidades públicas ou privadas, facilitando o acesso dos cidadãos aos serviços. 

Estas medidas podem ser adotadas e ajustadas rapidamente, algo que seria mais difícil num modelo centralizado ou sob tutela direta de outro organismo público, onde os processos decisórios são frequentemente mais burocráticos. 

 

NÃO SURGIMENTO DE CUSTOS E RISCOS ASSOCIADOS À REESTRUTURAÇÃO: 

A alteração do estatuto jurídico da AIMA implicaria uma reestruturação administrativa profunda, o que iria gerar custos financeiros e operacionais significativos, além de possíveis atrasos na prestação de serviços. Manter o modelo que se encontra em vigor evita o risco de interrupção ou diminuição da eficiência no atendimento ao público durante o processo de reestruturação, tal como salvaguarda, de certo modo, a estabilidade. Para além disto, o processo de mudança poderia conduzir a uma dispersão das competências técnicas e ao enfraquecimento da especialização acumulada pelos quadros da AIMA, comprometendo a qualidade e rapidez do serviço prestado aos cidadãos.  

O Professor Freitas do Amaral alerta também para os perigos associados à alteração de estatutos jurídicos de entidades públicas. O autor destaca que qualquer mudança estrutural numa entidade pública pode gerar:

1.     Instabilidade organizacional: alterações nos quadros técnicos e administrativos, que podem levar à dispersão de competências e à perda de eficiência; 

2.     Custos de reestruturação elevados: a integração da AIMA noutra estrutura administrativa, como um ministério, implicaria custos financeiros e operacionais significativos, desviando recursos do objetivo principal – resolver o problema das filas. 

 

NEUTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: 

Outro ponto enfatizado pelo professor é a neutralidade administrativa das agências públicas, que deriva da sua autonomia face às ingerências político-partidárias. Este modelo administrativo, segundo o autor, permite uma gestão mais técnica e orientada para resultados, reduzindo os riscos de decisões arbitrárias ou motivadas por interesses alheios ao interesse público.

O Professor Marcello Caetano, no Manual de Direito Administrativo, reforça esta ideia ao afirmar que a autonomia administrativa deve garantir a separação entre a gestão técnica e a gestão política, preservando a missão essencial das entidades públicas.

 

Assim sendo, e conforme sublinhado pelo Professor Freitas do Amaral, a autonomia administrativa das agências públicas é um instrumento indispensável para a modernização e eficiência da administração pública. Assim, conclui-se que a manutenção do estatuto jurídico atual da AIMA, acompanhada da implementação de medidas corretivas concretas, é a abordagem mais eficaz e equilibrada para solucionar o problema das filas. 

 

ARGUMENTOS CONTRA AS RESTANTES POSIÇÕES

A AIMA encontra-se diretamente envolvida no processo de avaliação do serviço de estrangeiros e fronteiras (SEF). O SEF é um serviço de segurança integrado no Ministério da Administração Interna que tem como principal missão o controlo da circulação de pessoas e fronteiras terrestres, marítimas e aéreas de Portugal. 

A AIMA vem substituir o SEF e passa ainda a integrar o Alto-Comissariado para as Migrações (ACM), agora extinto. 

Pretendemos então que a AIMA “continue em cena”, no sentido em que deve melhorar alguns das medidas que tem vindo a adotar ao longo do seu percurso. 

 

ATAQUE ÀS RESTANTES POSIÇÕES:

Posição 2) Modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna, sob a imediata direção de um Secretário de Estado 

Ministério da Administração Interna: departamento governamental que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de segurança interna, do controlo de fronteiras, de proteção e socorro, de planeamento civil de emergência, de segurança rodoviária e de administração eleitoral. 

Julgamos que este modelo não é o mais adequado uma vez que o modelo centralizado pode resultar numa gestão excessivamente burocrática e lenta, dificultando a inovação e a adaptação às necessidades específicas dos migrantes. Por sua vez, a subordinação direta a um Secretário de Estado integrante do ministério da administração poderia reduzir a flexibilidade da AIMA, que abdicaria da sua personalidade jurídica, tornando-a mais dependente de decisões políticas e orçamentárias, o que poderia prejudicar a eficiência e a eficácia dos serviços prestados.

 

Posição 3) Criação de uma empresa pública, de forma a poder aproveitar das vantagens da gestão privada no quadro da Administração indireta 

Empresas Públicas: entidades que integram a administração pública, as quais podem inclusive não ser de capitais exclusiva ou maioritariamente público e são entidades que se enquadram no esquema da Administração Indireta. 

Em primeiro lugar, importa ter em conta que esta posição cria possíveis e prováveis pressões externas, isto é, uma empresa pública que aproveita vantagens da gestão privadas pode estar sujeita a pressões do setor privado, o que pode comprometer a integridade do processo, se de facto vier a ter influência em decisões de AIMA. O princípio da integridade na AIMA está patente em diversas normas, entre as quais o artigo 6º do Código de Ética e Conduta da AIMA, I.P. Podemos também ter, nesta linha de ideias, pressões internas, uma vez que os órgãos de gestão se vão alterando. 

Poderá também existir uma certa debilidade na supervisão, dado que as práticas internas acabam por ser mais difíceis de fiscalizar, o que pode levar a práticas inapropriadas ou até a incumprimentos das normas. 

Outro ponto relevante é o facto de haver uma atenção mais virada para o lucro do que para a migração e asilo, visto que empresas de orientação privada se regem muitas vezes pelo objetivo da maximização do lucro. Interesses económicos podem facilmente influenciar decisões, acabando por ser prejudicado aquele que deveria ser o principal objetivo.

Temos também a questão da transparência, ou potencial falta dela, uma vez que empresas públicas com gestão (organização e atuação) privadas podem ser menos transparentes nas suas ações, o que leva à desconfiança pública. 

 

Posição 4) Criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada por migrantes antes legalizados, que se auto-organizariam para o exercício dessa tarefa pública 

Administração autónoma - prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição à hierarquia ou a superintendência do Governo.

Do nosso ponto de vista, esta solução iria trazer problemas ao estar sob tutela do Governo. Vejamos o conceito de tutela, do Professor Diogo Freitas do Amaral: “conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação.” Esta intervenção do Governo poderia não ser positiva. Esta vinculação ao Governo poderia gerar uma politização do processo, ao poder estar sujeita a pressões políticas. 

 

Posição 5) Modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada, quer através da concessão do serviço público de legalização de migrantes a empresas privadas, quer através de criação de parcerias público-privadas (com a associação de futuros empregadores) 

Relativamente a este ponto, quanto à criação de parcerias público-privadas, importa em primeiro lugar, ter em conta que uma Parceria público-privada (PPP) é um “contrato ou a união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado”.  (Decreto-Lei 111/2012).

Não acreditamos que a criação de parcerias público-privadas seja eficaz, visto que estas possuem diversas desvantagens que iriam comprometer o objetivo final, entre as quais:

1)    Desorçamentação: criação de organismos fora do âmbito da AP que desempenham funções antes atribuídas a organismos da AP, o que implica que certas receitas e despesas deixem de estar no OE. Isto traduz-se numa desvantagem, visto que dá ao Estado pesados encargos futuros;

2)    Potencial perda de qualidade do serviço, pois o setor privado irá orientar o seu foco para a maximização do lucro;

3)    Risco de excesso de dívida, o que reduz a margem orçamental para os anos seguintes

 

Posição 6) Privatização integral do serviço público a entidade privada sujeita a controlo de uma “agência reguladora das migrações” 

Não concordamos com esta privatização integral, dado que um privado prossegue um interesse privado, e não um interesse público, no entanto, quem defende o interesse público é o Estado. 

Os privados têm uma grande tendência a definir os seus objetivos perseguindo o lucro e deixando por vezes de parte aquele que deveria ser o objetivo principal, que é neste caso a preservação da migração e asilo, que jamais deve ser negligenciado. 

A falta de transparência e de participação pública iriam ser problemas recorrentes, visto que, tal como é do conhecimento geral, entidades privadas são menos transparentes do que entidades públicas. Neste sentido, poderíamos também ter situações de falta de experiência adequada, visto que a privatização total pode resultar numa seleção de entidades privadas baseando-se em critérios financeiros, não reservando a devida atenção a avaliar a experiência e conhecimento da entidade em questão. Podem existir ainda fragilidades na fiscalização, mesmo existindo a referida “agência reguladora”. A privatização completa acaba por constituir um entrave à capacidade de monitorizar a conformidade com padrões migratórios.