Trabalho do Blog - Carolina Luz
Princípio da Administração Eletrónica:
Qual o impacto social da modernização administrativa?
Direito Administrativo II
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Carolina Conde da Luz – Subturma 17 – Turma B – Ano Letivo 2024/2025
Resumo: O presente artigo tem como principal objetivo analisar a vertente eletrónica e automatizada da Administração Pública em Portugal. Para abordar a temática e retirar conclusões sobre o seu impacto social serão apresentados conceitos, opiniões críticas e dados estatísticos que permitam adotar uma posição sustentada sobre esta modernização do modus operandi administrativo.
1. O Princípio da Administração Eletrónica
1.1. Conceito
O Princípio da Administração Eletrónica está previsto no artigo 14º do Código de Procedimento Administrativo (CPA). De acordo com o preâmbulo, o objetivo prende-se em “ir ao encontro à importância que os meios eletrónicos hoje assumem, tanto nas relações interadministrativas, como nasrelações da Administração Pública com os particulares.”1. Esta previsão legislativa permite “proclamar uma preferência por este modo de atuar administrativo”2 ao salientar a importância de uma modernização administrativa e o papel que a mesma pode ter na eficiência do trabalho administrativo.
Os princípios administrativos têm um papel fundamental na relação jurídica entre a Administração Pública (AP) e os particulares, “o privado encontra-se perante a Administração, não como um objeto de poder administrativo – um simples “administrado” – mas como um autónomo sujeito jurídico, que ocupa no mundo do direito uma posição igual à da Administração.”
Com base no número 1 do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa 4 (CRP), é possível retirar várias vantagens como a acessibilidade de acesso a serviços, melhora a qualidade e rapidez de serviço, permite um controlo mais facilitado, gera inovação procedimental, aumento de interações que levam a uma comunicação mais eficiente e maior facilidade de envolver os particulares nos procedimentos administrativos. CERRILLO MARTÍNEZ afirma que a Administração Eletrónica é “uma Administração Pública aberta as vinte e quatro horas do dia, sete dias por semana.”5 A interpretação que faço desta citação é a tentativa de sublinhar que a modernização em causa permite aos particulares usufruir de serviços administrativos acessíveis e disponíveis a qualquer hora e em qualquer lugar e também a importância de uma AP próxima da sociedade.
Como qualquer outro princípio, tem as suas consequências menos positivas, a recolha e utilização dos dados pessoais dos sujeitos de forma “total ou parcialmente automatizada, (...), faz exponenciar o receio de potenciais violações de dados pessoais”6.
Independentemente das vantagens e desvantagens, na minha opinião, o ponto de partida é o foco na aplicação dos princípios gerais da atividade administrativa como o princípio da legalidade, prossecução do interesse público, boa administração, boa-fé e colaboração com os particulares previstos nos artigos 3º,4º, 5º, 10º e 11º do CPA.
A intenção é implementar a automação administrativa, que se traduz “no uso dos meios informáticos e aplicação das tecnologias de informação do próprio exercício da função administrativa por parte dos órgãos da Administração Pública”.7
1.2. As normas que prevêem a Administração Eletrónica
Inicio pela apresentação de disposições da CRP que se relacionem com este princípio geral da AP, os artigos 266º, 267º/1 e 268º, trata-se de normas constitucionais que consagram a atividade administrativa e conduzem de forma generalizada à administração eletrónica, como um meio mais eficaz e acessível de contactar a AP e usufruir dos seus serviços.
De forma mais concreta, o CPA contêm normas específicas para a administração eletrónica. O já referido artigo 14º prevê, no número 1, o princípio geral ao atribuir um dever ao uso de meios eletrónicos para a promoção de transparência e proximidade com os interessados. O nº2 descreve o que esta modalidade automatizada deve garantir a todos os particulares. Nos números seguintes é definida uma aplicação dentro dos limites da lei, estabelecendo a obrigatoriedade de disponibilização e divulgação dos meios e também a previsão do direito fundamental à igualdade de acesso aos serviços. O artigo 18º8, define a preocupação com a segurança de dados pessoais de todos particulares, já referido como um dos riscos associados a esta modernização administrativa.
Integrado na parte III do CPA que se refere ao procedimento administrativo os artigos 61º, 62º e 63º prevêem a utilização dos meios eletrónicos, o acesso ao Balcão Único Eletrónico e as comunicações. Estas normas funcionam como um guia para delimitar o que está em causa, o que deve ser garantido e como se deve proceder neste âmbito.
Por fim, a alínea c do nº1 do artigo 112º 9 prevê as notificações do procedimento do ato administrativo por correio eletrónico ou notificação automaticamente gerada por um sistema administrativo incorporado num site, para além de outros meios mais tradicionais.
A previsão legislativa é muito importante para impulsionar este tipo de meios mais modernos, mas também para criar limitações legais a novas transformações, porque novas realidades abrem portas a novos riscos que só a letra da lei poderá impedir.
2. A mudança como alvo de crítica
Como em qualquer transformação, haverá sempre opiniões favoráveis e contra. Para uma conclusão fundamentada é necessária a análise de ambas as posições.
Os autores referidos apresentam visões diferentes sobre esta temática. Pedro Costa Gonçalves realça o facto da atividade perder algum controlo humano, mas por outro lado reconhece a dependência de programação humana por uma máquina, é necessária a mão humana que atribui tarefas à máquina para que a mesma possa cumprir a atividade desejada.12 Prata Roque admite a revolução de dinâmicas e a transformação do objeto principal da atividade da Administração.13 Apresenta também uma crítica baseada na “descaracterização da administração pública tradicional” 14 e na diminuição de mão de obra que se reduz a “colaboradores encarregues da supervisão da tecnologia colocada ao serviço do procedimento administrativo” 15 e também o que implica reorientar os colaboradores para as mudanças.
Pelo contrário, Pedro Costa Gonçalves apresenta uma visão mais moderna ao reconhecer o ato administrativo automatizado como juridicamente possível a nível de substância e de processo, também reconhece “o poder de, através de regras jurídicas estabelecer novos parâmetros para o exercício do poder decisório” 16, logo, admite que é legalmente permitido e que a Administração tem legitimidade para tal.
Miguel Prata Roque afirma também que a automação administrativa “não se fica pela mera substituição de um meio de comunicação, antes operando uma verdadeira modificação substantiva dos atos a praticar, que impõe uma nova regulação normativa, devidamente adaptada.”20 Concordo com esta posição do autor, mas sublinho que a sociedade e o seu desenvolvimento obriga a adaptações legislativas, estamos perante uma temática que traz muitas vantagens à Administração Pública no sentido da proximidade com a população, a acessibilidade, a eficiência e velocidade de resposta e também a possibilidade de segmentar os serviços ao criar funcionalidades que permitem acesso 24 horas por dia sem que os particulares necessitem de se dirigir a um serviço. Uma administração 100% física obriga a que haja condições para garantir que todos os pedidos sejam atendidos, o que vai obrigar a uma organização que na prática não é possível de garantir e para além disso, a necessidade de mão de obra suficiente com competências administrativas e jurídicas para os cargos em questão.
Tendo em consideração ambas as posições e visões, posso concluir que a chave para o sucesso é uma adaptação legislativa clara que permita eficácia e eficiência de forma a criar boas soluções que permitam uma atividade administrativa produtiva, mas também, em caso de incumprimento, a previsão de medidas para que haja uma responsabilização. Tal como defende Pedro Costa Gonçalves: “entendemos que a Administração que aproveita das vantagens que resultam do uso de equipamentos informáticos, deve também suportar os riscos que lhe são inerentes, devendo indemnizar todos os prejuízos provocados pelas decisões produzidas por esses equipamentos.”21
3. Análise Social e Estatística
Iniciando a análise de dados estatísticos relativos a 2003 22 é possível averiguar que 99% dos organismos da Administração Pública Central tinham ligação à internet e que 95% dispunha de um correio eletrónico externo. É também interessante referir que os métodos de recolha de informação para esse estudo foram para além de envio postal, a possibilidade de resposta por inquérito online.
Analisando dados de 2019 23, em média percentual 54,25% dos organismos trocavam informação através de sistemas digitais. Apenas 22,25% disponibilizavam aplicações móveis. 10,25% recorriam à Plataforma de Interoperabilidade da Administração Pública (IAP) 24. 55,75% tinham uma estratégia definida para a segurança da informação. 33,5% disponibilizavam meios para teletrabalho. Por fim, 90,25% disponibilizavam meios de identificação eletrónica.
Em termos comparativos, analiso dados estatísticos de 2022 concluídos pelo mesmo estudo que é dividido por várias temáticas: Transformação Digital 25, Segurança das TIC (Cibersegurança) 26 e, por fim, Inteligência Artificial e Internet das Coisas 27.
Em comparação com os dados de 2019, 59,25% dos organismos partilharam informação entre si através de sistemas digitais (mais 5%), 23,75% utilizaram a IAP (mais 13,5%), 94,25% dos organismos disponibilizaram serviços de identificação eletrónica (mais 4%), 39,5% disponibilizaram meios para os funcionários cumprirem teletrabalho (mais 6%) e por fim, 55% tinham uma estratégia definida para a segurança da informação. Para além de dados comparativos, também acrescento que em 2022, 71,5% dos órgãos utilizavam redes comuns de comunicação, 64,5% indicaram ter uma necessidade elevada de reforçar competências no âmbito da segurança das tecnologias utilizadas, 13,5% detetaram problemas de segurança e, por fim, 16,25% dos organismos inquiridos já utilizavam tecnologias de Inteligência Artificial.
Estes dados provam o impacto desta modernização e o esforço funcional que a Administração Pública está a desempenhar para garantir eficiência nos serviços satisfazendo as necessidades da sociedade e cumprindo os princípios exigidos. Verifica-se um aumento gradual desse impacto ao concluirmos que há um aumento de organismos que aderem às funcionalidades garantidas pela administração eletrónica como a possibilidade de uma partilha de dados eficiente e segura e o reforço da aproximação dos serviços administrativos à sociedade. É também importante realçar dois pontos positivos: A percentagem baixa de queixas relativas à segurança dos dados e a existência de mecanismos que impedem fugas de informação e ataques informáticos, e também a crescente integração de funcionalidades de inteligência artificial que podem ser utilizadas de forma saudável, espremendo o que de positivo têm, como a possibilidade de tomar decisões mais rápidas através de uma consulta de dados, métodos personalizados ao caso concreto, disponibilidade a qualquer hora, inovação constante e também a possibilidade de existirem funcionalidades acessíveis e inclusivas, por exemplo para casos de particulares com deficiência ou incapacidades que limitem esse domínio e manuseamento.
Por fim, apresento dados de 2023, 28 que concluem que em Portugal 69,63% de pessoas entre os 16 e os 74 anos usufruíram de serviços e ferramentas digitais da Administração Pública, sendo que as principais consultas foram de serviços, benefícios, legislação e horários de funcionamento dos locais de atendimento ao público. Estes dados reforçam a importância da acessibilidade e proximidade garantida por esta modernização administrativa e provam que a maioria dos particulares aderem a estes meios vanguardistas.
4. Os Planos para o futuro
Como já foi referido, a administração eletrónica é um fenómeno que se vai modernizando de acordo com o desenvolvimento natural da sociedade, mas também necessita de previsão legislativa que sustente a sua validade e permita criar limites de atuação. O futuro e o seu planeamento é muito importante para ditar os objetivos que se pretendem alcançar, mas também é uma demonstração da importância que os órgãos de soberania atribuem a fenómenos contemporâneos e modernos. A AMA – Agência para a Modernização Administrativa, IP 29 é uma entidade de administração indireta do Estado, supervisionada pelo Ministério da Juventude e Modernização. “É responsável por desenvolver e gerenciar novos modelos de serviço que permitem que cidadãos e empresas interajam com o Estado de maneira inovadora e eficiente.” 30 e “é ainda responsável por garantir formação a todos os seus trabalhadores e a funcionários das entidades presentes na rede de Lojas de Cidadão, Espaço Empresa e Espaço Cidadão.”31 Esta agência tem competências para gerir o orçamento nacional e europeu destinado para as suas áreas de trabalho nomeadamente as tecnologias de informação e comunicação, identificação eletrónica e outras ferramentas e a interoperabilidade e a difusão de informações. Promovem investigações e novos programas inovadores e dinâmicos.
Como outras formas de preparar um futuro mais digital e menos burocrático, exemplifico com o Decreto-lei nº 131/2021 de 10 de setembro que permitiu a criação da Estratégia para a Transformação Digital da Administração Pública para o período entre 2021 e 2026. Esta estratégia tem como objetivos a satisfação de necessidades através de serviços públicos digitais, a potencialização e valorização da gestão de dados, reforço e investimento em competências e infraestruturas digitais e a garantia de inovação, segurança e confiança.32
Outra estratégia que se destaca é o Plano de Ação para a Transição Digital 33 para o período 2021 até 2026, o objetivo principal é potenciar e acelerar a digitalização em Portugal nas áreas de “capacitação digital das pessoas, transformação digital das empresas e digitalização do Governo” 34. As iniciativas e atividades permitem integrar a população e promover a sua qualificação através de acesso a informação, formações e garantia de igualdade de oportunidades. Para além disso ainda se pretende integrar as empresas para fomentar um espírito competitivo e empreendedor, estimulando práticas e métodos de trabalho modernos. O Governo poderá garantir serviços e procedimentos mais acessíveis e rápidos.
Mais recentemente, em 2024, o Ministério da Juventude e Modernização apresentou o conjunto de medidas “Mais Simplificação Menos Burocracia”. 35 Esta iniciativa tem como objetivos a implementação de um “atendimento ao público mais articulado, flexível, simples e para todas as pessoas.”36; Implementação de medidas que promovam a desburocratização como por exemplo a criação de cartões, boletins digitais, requerimentos mais fáceis e acessíveis; Expansão dos serviços públicos através de abertura de novos espaços e lojas para cidadãos, e também um atendimento telefónico na língua inglesa.
Estes são exemplos de como Portugal está a trabalhar e a implementar soluções para uma Administração modernizada, eficiente, produtiva e acessível. Um planeamento discricionário e elaborado permite soluções de fácil compreensão e aplicação prática. Porque a modernização nunca pode ficar pelo papel, a implementação é essencial para que a análise se realize quando produzir os seus efeitos.
5. Conclusão
Como qualquer mudança, a administração eletrónica gera questões sobre as suas vantagens e desvantagens. Por vezes o Ser Humano tem a tendência de se refugiar nas atividades rotineiras que permitem conforto e autoconfiança, mas a verdade é que: Modernizar é simplificar, é evoluir, é desenvolver, e principalmente é abrir horizontes. A Administração Pública necessita de ferramentas que garantam eficiência e produtividade para satisfazer as necessidades dos particulares. A mudança deve ser encarada não com medo, mas sim com o objetivo de procurar as melhores formas de atuar através do aproveitamento das vantagens para que as desvantagens se possam solucionar.
A previsão legislativa deve ser o foco, servindo também como incentivo a uma atividade mais atualista e que acompanhe o desenvolvimento da sociedade.
Como foi provado neste artigo, através da análise de dados estatísticos, é visível o desenvolvimento crescente deste fenómeno o que demonstra a mudança a acontecer mas também a aderência dos particulares a soluções mais rápidas que garantem eficácia e resultados. Vivemos numa era informatizada, estamos a esmiuçar as suas vantagens.
Termos planos traçados para o futuro é uma abertura de portas para uma Administração mais contemporânea e vanguardista, o importante é responder às necessidades sociais respeitando os direitos, deveres e princípios previstos na legislação com o objetivo principal de respeitar, valorizar e preservar a relação jurídica entre a Administração Pública e os particulares.
As mudanças devem ser equilibradas e bem planeadas. Termino criticando, que não significam a desvalorização de direitos nem que são geradoras de prejuízos à sociedade desde que se garanta a existência de uma estratégia densa, repleta de coerência, clareza, ética e justiça com o objetivo principal de garantir a inovação que promete e o compromisso de garantia de eficiência, participação e valorização dos particulares, transparência e equidade.
1 - Cit. Preâmbulo do Decreto-Lei nº4/2015 de 7 de janeiro.
2 - Cfr. FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo – Volume II, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2018, p.130.
3 - Cit. PEREIRA DA SILVA, Vasco, Em busca do Ato Administrativo, 2ª ed., reimpressão. Lisboa: Almedina, 2021, p. 186.
4 - Crf. Artigo 267º nº1 da CRP: “A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática.”
5- Cit. Rosa, Filomena Gaspar. Administração Electrónica (s)em Rede. Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, 2010, p.24.
6 - Alves, Joel, Administração, Eletrónica, eficiência e proteção de dados: breves considerações à luz dos princípios gerais da atividade administrativa, pp.142-143.
7 - Viveiros, Rodrigo Benevides. Os princípios aplicáveis à Administração Eletrónica: Reflexos da Reforma do CPA e novas tendências do Direito Administrativo. Dissertação de Mestrado em Direito Administrativo. Escola de Direito do Porto, Universidade Católica Portuguesa, 2017, pp. 30-31.
8 - Cfr. CPA Artigo 18 “Os particulares têm direito à proteção dos seus dados pessoais e à segurança e integridade dos suportes, sistemas e aplicações utilizados para o efeito nos termos da lei.”
9 - Cfr. CPA Artigo 112º/1/alínea c “As notificações podem ser efetuadas: Por telefax, telefone, correio eletrónico ou notificação eletrónica automaticamente gerada por sistema incorporado em sítio eletrónico pertencente ao serviço do órgão competente ou ao balcão único eletrónico.”
10 - Cit. PEDRO COSTA GONÇALVES, “O acto administrativo informático”, in Scientia Ivridica, n.º 267, Universidade do Minho, Braga, 1997, p.70.
11 - Cit. Roque, Miguel Prata. "O Nascimento da Administração Eletrónica num Espaço Transnacional" e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, n.º 1 (2014), p. 312.
12 - Crf. Pedro Costa Gonçalves, “O acto administrativo informático”, in Scientia Ivridica, n.º 267, Universiade do Minho, Braga, 1997, p.60
13 - Cfr. Roque, Miguel Prata. "O Nascimento da Administração Eletrónica num Espaço Transnacional" e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, n.º 1 (2014), p. 310.
14- Cit. Roque, Miguel Prata. "O Nascimento da Administração Eletrónica num Espaço Transnacional" e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, n.º 1 (2014), p. 311.
15 - Idem.
16 - Cit. Pedro Costa Gonçalves, “O acto administrativo informático”, in Scientia Ivridica, n.º 267, Universidade do Minho, Braga, 1997, p.64.
17 - Cit. Roque, Miguel Prata. "O Nascimento da Administração Eletrónica num Espaço Transnacional" e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, n.º 1 (2014), p. 312.
18 - Cit. Pedro Costa Gonçalves, “O acto administrativo informático”, in Scientia Ivridica, n.º 267, Universidade do Minho, Braga, 1997, p.72.
19 - Cit. Pedro Costa Gonçalves, “O acto administrativo informático”, in Scientia Ivridica, n.º 267, Universidade do Minho, Braga, 1997, p.74.
20 - Cit. Roque, Miguel Prata. "O Nascimento da Administração Eletrónica num Espaço Transnacional" e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, n.º 1 (2014), p. 316.
21 - Cit. Pedro Costa Gonçalves, “O acto administrativo informático”, in Scientia Ivridica, n.º 267, Universidade do Minho, Braga, 1997, p.94.
22 - Crf. UMIC – Observatório da Inovação e Conhecimento, Instituto de Informática do Ministério das Finanças. Administração Eletrónica em Portugal: Situação e Perspectivas. Lisboa: ANACOM, 2004 – Análise de um estudo com respostas de 260 órgãos da Administração Pública Central.
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