Trabalho do Blog- Madalena Sousa

Qual o alcance e extensão do princípio da responsabilidade civil da Administração Pública em Portugal?

Trabalho realizado no âmbito da cadeira de Direito Administrativo II 

1.      Introdução

O presente trabalho debruçar-se-á sobre o alcance e extensão do princípio da responsabilidade civil da Administração Pública. A crescente complexidade das interações entre o Estado e os particulares torna imperativa uma análise dos mecanismos de responsabilização administrativa, visando a proteção dos direitos e interesses lesados por ações ou omissões dos seus agentes.

Neste contexto, pretende-se oferecer uma visão geral dos mecanismos de responsabilização administrativa no Direito Administrativo português através de uma análise concisa.

2.      Responsabilidade civil e responsabilidade civil da Administração

A responsabilidade civil traduz-se na reação do Direito a danos causados a particulares, seja por facto ilícito, seja pelo risco, destinada a repor a situação inicial desses mesmo particulares. A responsabilidade implica, assim, uma indemnização[1].

Indemnização, conceito previsto nos artigos 562.º e 566.º, nº1 do Código Civil, compreende o direito à eliminação ou reparação, na medida do possível, do dano real. No fundo, a responsabilidade civil consiste na fonte das obrigações baseada no princípio do ressarcimento de danos[2].

Quando falamos em responsabilidade civil na Administração, não significa que tal responsabilidade seja regulada por normas de direito civil. Na verdade, a responsabilidade civil no contexto da Administração é muitas vezes regulada por normas de Direito Administrativo. Assim, a expressão civil significa que se trata de uma responsabilidade por perdas e danos, que se traduz na obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos particulares por parte da Administração[3].

Inicialmente a responsabilidade civil da Administração surgiu no contexto do Direito Privado onde, equiparada às pessoas coletivas privadas, respondia apenas pelas atuações ilícitas dos seus órgãos e agentes. Atualmente, o citado dogma não tem relevância no sistema legal atual. Segundo Vieira de Andrade[4] a responsabilidade civil da Administração é considerada civil do lado passivo, ou seja, manifesta-se quando o Estado é obrigado a indemnizar os particulares pelos danos causados por quaisquer atividades ou omissões dos diversos poderes públicos.

A responsabilidade da Administração é, portanto, “a obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa coletiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares, seja no exercício da função administrativa, seja no exercício de atividades de gestão privada”[5]. Embora interligadas, importa não confundir a responsabilidade da Administração com a responsabilidade dos titulares dos seus órgãos, funcionários e outros agentes públicos, uma vez que, esta última, se refere à responsabilização individual sobre comportamentos específicos por eles adotados.

3.      Modalidade da responsabilidade Administrativa do Estado

No entendimento do Professor Diogo Freitas do Amaral[6], em matéria da responsabilidade civil do Estado, são teoricamente possíveis três soluções:

1.      Inexistência de responsabilidade civil do Estado;

2.   Responsabilidade civil do Estado, mas apenas nos termos to direito privado e só para os atos e contratos de direito privado que praticar ou celebrar;

3.      Responsabilidade civil do Estado nos termos específicos regulados pelo direito administrativo, em especial para os atos e contratos de direito público praticados ou celebrados.

De acordo com o Professor, dentro da segunda e terceira modalidades, cumpre considerar as seguintes hipóteses[7]:

1.      Responsabilidade exclusiva do Estado, a suportar por conta do património público;

2.      Responsabilidade exclusiva dos agentes do Estado, a suportar por conta dos seus patrimónios privados individuais;

3.      Responsabilidade combinada do Estado e dos seus agentes, a suportar por conta dos patrimónios de cada um, segundo diversas modalidades, entre as quais:

a.       Responsabilidade exclusiva do Estado perante os lesados, com ou sem direito de regresso contra o agente;

b.      Responsabilidade solidária do Estado e do agente- neste caso o lesado pode optar livremente por acionar em tribunal um ou outro, ou ambos, mas se apenas um for processado, este pode chamar à ação o que tiver sido deixado de fora;

c.        Responsabilidade principal do Estado e subsidiária do agente- caso em que, se o Estado não pagar, o lesado pode exigir o pagamento ao agente;

d.      Responsabilidade principal do agente e subsidiária do Estado- caso em que por o agente não ter bens próprios suficientes, o lesado pode processar o Estado.

As distintas modalidades supracitadas podem ocorrer quer no âmbito da história, quer no contexto contemporâneo, isoladas ou em sistemas mistos, conforme analisaremos de seguida.

4.      Evolução histórica da responsabilidade civil

A evolução histórica da responsabilidade civil do Estado em Portugal demonstrou ser marcada por diferentes fases:

1ª fase - Fase de transição na evolução da responsabilidade do Estado. Durante muito tempo prevaleceu a ideia da irresponsabilidade do Estado, isto é, a ideia de que o Estado não tinha a obrigação de indemnizar os prejuízos resultantes das suas ações na esfera dos particulares. Apesar de ser esta a conceção dominante no período entre a monarquia absoluta e o século XIX, na prática existiam exceções em detrimento da regra geral, entre as quais: as autarquias locais respondiam pelos danos causados no desempenho da sua atividade e o Estado respondia pela maior parte das suas atividades particulares, assim como em algumas atuações insuscetíveis de catalogação no elenco das atividades privadas. Não obstante, o Estado era em regra irresponsável e, como consequência, a Administração não podia ser responsabilizada, direta ou indiretamente, pelos danos causados por este. Em conformidade, nas nossas Constituições do século XIX vigorava um regime de responsabilidade exclusiva e pessoal do funcionário, no qual a Administração respondia diretamente.

2ª fase- A revisão do Código Civil, efetuada em 1930, consagrou, enfim, a responsabilidade solidária do Estado para com os seus agentes perante atos ilícitos de menor gravidade. Mais tarde, com o Código Administrativo de 1936, estabeleceu-se que as autarquias locais respondiam civilmente pelas perdas e danos resultantes das deliberações dos seus órgãos executivos com ofensa da lei, mas dentro das respetivas atribuições e competência, com observância das formalidades essenciais e para a realização dos fins legais previstos no artigo 366.º do Código Civil. Por outro lado, os atos de incompetência, excesso de poder ou omissão de formalidades essenciais continuavam a implicar a responsabilidade pessoal do agente em causa (artigo 367.º Código Civil). A partir dos anos trinta, a Constituição passou a admitir a responsabilidade civil da Administração por atos ilícitos e culposos, praticados pelos seus órgãos ou agentes no desempenho das respetivas funções, estabelecendo-se uma presunção de culpa funcional em determinados casos.

No que concerne à responsabilidade administrativa por atos lícitos, o entendimento de um princípio geral de indemnização começou a surgir por volta de 1950.

3ª fase - A publicação do Código Civil português, em 1966, resultou numa separação no regime de responsabilidade extracontratual da Administração Pública em Portugal. Pelo desempenho de atividades de gestão privada a Administração respondia segundo o Direito Civil e aos tribunais judiciais, enquanto nas atividades de gestão pública respondia segundo o Direito Administrativo e os tribunais administrativos. A publicação do novo Código Civil português, em 1966, veio restringir a aplicação do Código Civil à responsabilidade por danos causados no exercício da atividade de gestão privada da Administração (artigo 501.º Código Civil). Por outro lado, a responsabilidade da Administração pelos danos causados no âmbito dos seus "atos de gestão pública" ficou sujeita a uma disciplina própria, estabelecida posteriormente pelo Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967, no qual a Administração passou a ser responsabilizada pelos danos causados por ações de indivíduos com quem mantinha uma relação funcional. Passou ainda a ser exclusiva e objetiva no que se refere à responsabilidade pelo risco e à responsabilidade por facto lícito.

4ª e atual fase - A Constituição de 1976 autonomizou, no artigo 21.º (atual artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa) a responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas da responsabilidade dos seus funcionários e agentes. Assim, os primeiros respondem solidariamente com os segundos por “ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de qual resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”[8]. Apesar da sua formulação ambígua, este preceito não sofreu modificações ao longo do tempo. As subsequentes leis acerca das atribuições e competências das autarquias locais (Decreto-lei n-º100/84, de 29 de março, artigos 90.º e 91.º e a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, artigos 96.º e 97.º) reiteraram os termos essenciais da responsabilidade civil da Administração local por atos de gestão pública ilícitos, assentes na distinção entre responsabilidade funcional e pessoal. Posteriormente, a Reforma do Contencioso Administrativo de 2002-2003 veio remeter todas as questões relacionadas à responsabilidade civil da Administração para os tribunais administrativos, por meio da ação administrativa comum. Os tribunais administrativos passaram, assim, a ter competência para lidar com questões de responsabilidade civil contratual e extracontratual envolvendo entidades públicas, funcionários e agentes. Por fim, foi aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RCEEP), cujos objetivos prosseguidos foram a aproximação do quadro normativo legislativo da jurisprudência dos tribunais administrativos e o cumprimento das diretrizes comunitárias em matéria de responsabilidade pré-contratual.

A análise da evolução da responsabilidade civil em Portugal evidencia um progresso significativo no sentido de uma maior responsabilização do Estado e demais entidades públicas perante os particulares.

5.      Alcance e extensão das regras constitucionalmente previstas

O artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa estabelece um regime de responsabilidade solidária. Isto significa que tanto o Estado como as demais entidades públicas podem ser responsabilizadas conjuntamente pelos danos causados no exercício das suas funções. Por sua vez, o artigo 271.º da Constituição da República Portuguesa[9] trata da responsabilidade individual dos titulares de órgãos, funcionários ou agentes públicos. Este artigo estabelece uma responsabilização civil, criminal ou disciplinar por atos ou omissões praticadas no exercício de funções que violem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. No fundo, o foco do artigo é a responsabilidade direta do agente perante o particular lesado, sem prejuízo da responsabilidade da entidade pública. As normas constitucionais supracitadas, evidenciam desafios interpretativos. Na verdade, a atuação da Administração através de indivíduos introduz um elemento de potencial subjetividade na análise da responsabilidade, sendo essencial a distinção entre a posição do lesado e do lesante para determinar se estamos perante uma responsabilidade subjetiva (dependente de culpa) ou objetiva (independente de culpa).  

De forma a esclarecer as implicações das mencionadas dificuldades, é necessário analisar os seguintes aspetos: o alcance do princípio da responsabilidade direta e o significado e limites da solidariedade da Administração em relação à responsabilidade funcional de seus agentes.

 5.1. O alcance do princípio da responsabilidade direta da Administração Pública

O princípio da responsabilidade direta da Administração Pública, reflete a rutura com o paradigma da irresponsabilidade civil do poder público. Agora, as entidades públicas não só respondem por facto de outrem, como respondem diretamente pelas ações ou omissões lesivas que lhes sejam juridicamente imputáveis e praticadas em vista da prossecução do interesse público. Neste caso, o autor da lesão é a própria Administração no exercício da função administrativa. Para isso é necessário que, em primeiro lugar, a obrigação de indemnizar se constitua diretamente entre o lesado e a Administração e, em segundo lugar, o âmbito da responsabilidade respeita a toda e qualquer atuação inserida no exercício da função administrativa que cause danos aos particulares. O direito à indemnização é, de acordo com o disposto do artigo 17.º, semelhante aos direitos, liberdades e garantias, não se limitando apenas à violação de posições jurídicas protegidas, mas devendo igualmente abranger os prejuízos causados independentemente de tal violação. Por outro lado, como é defendido pela doutrina constitucionalista, a Administração não se pode eximir da sua responsabilidade civil alegando que o ato danoso foi praticado sob a forma de direito privado. Mesmo quando utiliza instrumentos ou formas jurídicas típicas do direito privado, se a ação ou omissão que causou o dano ocorreu no exercício da função administrativa e na procura do interesse público, o princípio da responsabilidade direta continua a ser aplicável.

 5.2. A solidariedade da Administração Pública

A ideia de responsabilidade da Administração "em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes"[10] requer uma articulação entre a responsabilidade das pessoas coletivas públicas e a responsabilidade pessoal dos seus agentes pelas ações ou omissões praticadas no exercício de suas funções, tal consagra o artigo 271.º nº1 da Constituição da República Portuguesa.

Tanto a doutrina quanto a jurisprudência, convergem para um princípio de solidariedade jurídica que vai além da simples aplicação das regras de obrigações solidárias do Direito Civil. Assim, a aplicação da responsabilidade solidária deve ser compatível com os princípios da eficiência da Administração e de uma Administração responsável. O Decreto-Lei Nº48051/67, de 21 de novembro, confere à Administração o direito de regresso contra o agente público, nos casos em que a indemnização resulte de uma atuação dolosa.

Neste sentido e de acordo com o artigo 271.º nº4, o legislador ordinário tem o poder de regular o direito de regresso da Administração. A manutenção do Decreto-Lei nº 48051/67, de 21 de novembro, e a adoção de soluções semelhantes para as autarquias locais demonstram que o legislador tem exercido esse poder, seguindo a orientação de permitir o regresso em casos de dolo. Igualmente, a doutrina defende a necessidade de superar a ideia de imputação de responsabilidade exclusivamente individual e considerar situações de problemas de funcionamento da própria organização administrativa, como a chamada "culpa do serviço" ou os riscos inerentes à atividade administrativa. Importa ainda assegurar que nos casos de culpa leve dos agentes, apenas a Administração seja responsabilizada, garantido, assim, uma eficiência administrativa e evitando uma abordagem que possa prejudicar a atuação dos agentes.

6.      Destinatários da responsabilidade da Administração

Com base no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa é possível determinar quem são os destinatários da responsabilidade da Administração. Assim, de acordo com os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira[11], que defendem uma interpretação ampla da norma, os destinatários são, não só o Estado, como as demais pessoas coletivas públicas delas dependentes (administração indireta) ou não (administração independente, administração autónoma). A interpretação ampla abrange igualmente entidades públicas, inclusive aquelas que atuam sob forma de direito privado. Neste sentido, a legislação ordinária, nomeadamente, o artigo 501.º do Código Civil[12] e o Decreto-Lei nº 48051/67, de 21 de novembro, deve ser interpretada em consonância com a Constituição, o que pode colocar em causa a distinção entre responsabilidade por atos de gestão pública e privada, caso essa distinção implique regimes diferentes que não estejam de acordo com os princípios constitucionais.

Embora a norma vise proteger todas as pessoas, sejam individuais ou coletivas, desde que tenham natureza privada, não há nada que impeça que uma entidade pública possa, igualmente, ser considerada lesada e ter direito a reparação quando o dano for causado por outra entidade pública. Por outras palavras, embora a norma seja direcionada primariamente à proteção dos privados, a lógica da responsabilidade civil pode ser estendida a situações em que uma entidade pública sofra danos causados por outra entidade pública. No fundo, o foco da responsabilidade civil é a reparação do dano sofrido, independentemente da natureza jurídica do lesado, importando apenas, que o dano resulte de uma ação ou omissão da Administração Pública. 

7.      Pressupostos da responsabilidade civil da Administração

A Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 22.º, destaca dois pilares essenciais para que o Estado seja civilmente responsabilizado pelos danos causados a particulares. Em primeiro lugar, a Constituição exige que o dano sofrido pelo particular resulte de uma ação ou omissão praticada por indivíduos que atuam em nome do Estado. Essas ações ou omissões devem ocorrer no exercício de poderes ou deveres administrativos. A manipulação da forma jurídica para evitar a responsabilidade do direito público é proibida, de forma a proteger o princípio da responsabilidade dos poderes públicos.

Em segundo lugar, a Constituição exige um nexo material entre a ação ou omissão lesiva no exercício das suas funções, bem como, que o dano resulte direta ou indiretamente do modo como a função pública foi exercida. É igualmente necessária uma relação substancial entre os seguintes elementos: ato praticado, função desempenhada e dano resultante. Isto significa que “Não é suficiente que a ação ou omissão tenha sido praticada por ocasião do exercício da função (“critério da mera ocasionalidade”) ou que este exercício constitua a condição necessária para a prática de ações ou omissões sem qualquer ligação funcional (“critério da ocasionalidade necessária”)[13]. Por outras palavras, o dano deve ser uma consequência direta ou indireta do modo como a função pública foi exercida.

8.      Conclusão

A presente exposição, permitiu constatar que a evolução histórica marcou uma transição fundamental de um paradigma de irresponsabilidade do Estado para um sistema que consagra a sua responsabilidade pelos danos causados aos particulares.

Contudo, do ponto de vista crítico, embora o enquadramento legal e constitucional promova a responsabilização, a sua manutenção plena e exequibilidade prática enfrentam desafios. As normas constitucionais podem ser ambíguas e a atuação da Administração através de indivíduos introduz complexidade, exigindo a distinção entre responsabilidade do agente e da organização.

Apesar da complexidade e desafios inerentes à sua interpretação e aplicação, a trajetória evolutiva e o quadro normativo atual, como o RECEEP[14], demonstram o esforço contínuo para garantir que o Estado cumpra a sua responsabilidade, sendo contínua a evolução e moldagem da aplicação da responsabilidade civil da Administração Pública em Portugal.

9.      Referências bibliográficas:

o   Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo - Vol. II (4ª ed.). Almedina, 2018

o   Paulo Coutinho de Mascarenhas Ataíde, Rui. Direito das obrigações- Vol. I (1ª ed.). Gestlegal, 2022

o  Carlos Vieira de Andrade, José. Panorama geral da responsabilidade “civil” da Administração Pública em Portugal, in “La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos”, Madrid, 1999

o  Gomes Canotilho, J. J. / Vital Moreira. Constituição da República Portuguesa - Anotada - Volume Artigos 1º a 107º (4ª ed.). Coimbra Editora, 2007

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[1] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo - Vol. II (4ª ed.). Almedina, 2018, p.570.

[2] Paulo Coutinho de Mascarenhas Ataíde, Rui. Direito das obrigações- Vol. I (1ª ed.). Gestlegal, 2022, p.401º.

[3] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo - Vol. II (4ª ed.). Almedina, 2018, p.569.

[4] Carlos Vieira de Andrade, José. Panorama geral da responsabilidade “civil” da Administração Pública em Portugal, in “La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos”, Madrid, 1999, p. 40.

[5]Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo - Vol. II (4ª ed.). Almedina, 2018, p.571.

[6] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo - Vol. II (4ª ed.). Almedina, 2018, p.574.

[7] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo - Vol. II (4ª ed.). Almedina, 2018, pp.574-575.

[8] O artigo 22.º Constituição da República Portuguesa dispõe “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.

[9] O nº1 do artigo 271.º da Constituição da República Portuguesa dispõe: “1. Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a ação ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica”.

[10] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo - Vol. II (4ª ed.). Almedina, 2018, p.587.

[11] Gomes Canotilho, J. J./ Vital Moreira. Constituição da República Portuguesa - Anotada - Volume I - Artigos 1º a 107º (4ª ed.). Coimbra Editora, 2007, pp. 426.

[12] O artigo 501.º do Código Civil dispõe “O Estado e demais pessoas coletivas públicas, quando haja danos causados a terceiro pelos seus órgãos, agentes ou representantes no exercício de atividades de gestão privada, respondem civilmente par esses danos nos termos em que os comitentes respondem pelos danos causados pelos seus comissários”.

[13] Gomes Canotilho, J. J. / Vital Moreira. Constituição da República Portuguesa - Anotada - Volume I - Artigos 1º a 107º (4ª ed.). Coimbra Editora, 2007, p. 434.

[14] Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro