Trabalho do Blog - Matilde Cuba
A responsabilidade civil da Administração Pública: entre a proteção dos
cidadãos e os limites do Estado.
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Maria Matilde Palma dos Prazeres Silva Cuba
Subturma 17, TB
1. Introdução.
A responsabilidade civil da Administração Pública é um dos temas centrais do Direito Administrativo contemporâneo, refletindo a necessidade de equilíbrio entre o exercício do poder público e a proteção dos direitos dos cidadãos. Este instituto jurídico permite que os particulares sejam indemnizados pelos danos que sofram em consequência da atuação ou omissão da Administração.
No decorrer deste artigo, concordando, principalmente, com as ideias do Senhor Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL1, vamos perceber a importância deste instituto e as garantias que os cidadãos têm contra abusos da Administração.
1.1.Questão-problema e objetivos.
O mecanismo referido é indispensável à boa convivência em sociedade e, por isso, é um assunto que precisa não só de respostas a algumas questões, como também de ser mais divulgado aos cidadãos, para que estes possam ter noção do tema e das suas garantias.
O objetivo da redação deste trabalho é, exatamente, dar resposta a grandes perguntas, como por exemplo, "Qual a diferença entre responsabilidade civil Pública e responsabilidade civil Administrativa?" ou "Em que situações a Administração Pública pode ser responsabilizada por danos causados a particulares?" e, deste modo, não só informar os cidadãos, mas também compreender os conceitos explorados.
1.2. Conceitos Relevantes.
Desde o início da vida em sociedade que se tornou imprescindível instituir mecanismos de reparação dos danos causados por uns aos outros, de forma a garantir a justiça, a estabilidade e a convivência harmoniosa num contexto social cada vez mais dinâmico, complexo e competitivo. A responsabilidade civil surge, assim, como um dos pilares do Direito, assegurando que o prejuízo indevidamente sofrido por alguém encontre compensação adequada. Embora, numa perspetiva comum, o conceito de responsabilidade civil seja frequentemente associado à simples obrigação de indemnizar alguém pelos danos que lhe foram causados, a verdade é que esta figura jurídica assume contornos muito mais densos e sofisticados. A sua compreensão plena exige uma análise rigorosa das suas diversas modalidades, pressupostos, fundamentos e implicações, tanto na esfera privada como na atuação dos poderes públicos.
A responsabilidade civil, assim como estabelecido nos artigos 5º/1 do RCEEP2, artigo 501º e 562º do Código Civil3, é a reação do direito aos danos causados a particulares e destinada a estabelecer uma indemnização, de maneira a repor a situação inicial desses mesmos. Por isso é que a Responsabilidade Civil implica uma indemnização e não uma compensação, como referido no artigo 3º RCEEP e artigo 566º/1 CC.
A responsabilidade civil tem como principal objetivo repor a situação que existiria se o dano não tivesse ocorrido, reconstituindo, o melhor possível, o equilíbrio violado. Constitui deste modo, uma ferramenta de justiça reparatória, através da qual se procura compensar o lesado, colocando-o numa posição equivalente àquela em que se encontraria se os factos tivessem acontecido de forma normal.
A atuação da Administração Pública, tal como a de qualquer outro sujeito jurídico, deve respeitar as normas da Constituição da República Portuguesa4 e a legalidade. Assim sendo, a tutela jurídica primária dos cidadãos impõe, não apenas a eliminação dos atos administrativos indevidamente praticados, mas também a prática dos atos da mesma natureza que foram injustificadamente omitidos. Na maioria das situações, esta tutela será suficiente para restabelecer os direitos violados, permitindo deixar os particulares na situação em que se encontrariam caso não tivesse sido cometida a ilegalidade.
Não obstante, quando essa reposição não é suficiente, ou quando o dano se revela irreversível, impõe-se o recurso à responsabilidade civil da Administração, pela via de indemnização. Este regime aplica-se não apenas aos particulares — indivíduos, empresas ou organizações privadas — como também ao Estado e às demais entidades públicas, como disposto no artigo 501º do CC. Sempre que estas atuem no âmbito do Direito privado ou fora da sua função administrativa típica, e causarem prejuízos a terceiros, também podem ser civilmente responsabilizadas.
Interessa esclarecer, todavia, que a responsabilidade civil da Administração Pública não se limita apenas a atos ilícitos. Embora muitas vezes pressuponha a prática de uma atuação ilegal, também pode decorrer de atos lícitos que, ainda assim, causem danos aos cidadãos. Nestes casos, o Ordenamento Jurídico também reconhece o direito à indemnização.
Concordando com a doutrina do Senhor Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, percebemos que a Responsabilidade da Administração se traduz na "obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa coletiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares, seja no exercício da função administrativa, seja no exercício de atividades de gestão privada"5.
É necessário distinguir entre duas formas de responsabilidade que, embora relacionadas, são distintas e autónomas: por um lado, a Responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários, agentes ou representantes dessas entidades – artigo 271º da CRP— e, por outro, a Responsabilidade do Estado e das demais pessoas coletivas de Direito Público — designadamente, a Responsabilidade da Administração, nos termos do artigo 22º da CRP.
Pode haver responsabilidade individual de agentes públicos sem que tal implique a responsabilização da entidade administrativa a que pertencem, como o contrário também é possível.
2. Fundamentos e Regime Jurídico.
2.1. Importância da responsabilidade civil da Administração Pública.
A responsabilidade civil da Administração Pública é uma figura de longa data no mundo jurídico, tendo sido instrumento de várias reformulações ao longo do tempo. Como bem refere o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA6, trata-se de uma "cantiga"7 recorrente, à qual se foram acrescentando novas "versões da mesma história"8, mostrando o progresso da sensibilidade jurídica e política perante os direitos dos cidadãos face ao poder público.
A génese deste mecanismo remonta ao início do Direito Administrativo moderno, estando indissociavelmente ligada ao emblemático caso Agnès Blanco9, que evidenciou de forma clara a necessidade de responsabilizar a Administração pelos prejuízos que causa no exercício da sua atividade. Foi desde desse momento que se consolidou a ideia de que as entidades públicas não podiam estar imunes à obrigação de indemnizar os danos causados aos cidadãos.
Esta responsabilidade é, assim, a obrigação jurídica das pessoas coletivas públicas de indemnizar os prejuízos provocados a terceiros na atuação das suas funções.
Mais do que um mecanismo reparador, este instituto mostra a necessidade de encontrar um equilíbrio entre o exercício da autoridade administrativa e a proteção dos direitos dos particulares. É um ponto fulcral da equidade e legalidade nas relações entre o Estado e os cidadãos, que ajuda na boa convivência em sociedade.
Da mesma forma, um Estado que assume os seus erros e indemniza os danos que causa reforça a confiança dos cidadãos nas instituições públicas. Assim, a responsabilidade civil da Administração tornou-se uma figura simbólica e institucional de grande importância, constituindo um sinal de maturidade democrática e de respeito pelos princípios estruturantes do Estado de Direito.
2.2. Diferenças entre responsabilidade civil pública e responsabilidade civil administrativa.
No ordenamento jurídico português, coexistem dois regimes distintos de responsabilidade civil da Administração Pública: o regime aplicável aos atos de gestão privada e o regime relativo aos atos de gestão pública. Segundo o Senhor Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, esta dicotomia merece ser valorizada e, por isso, importa estabelecer uma diferenciação entre os dois para perceber o regime da responsabilidade civil na atuação administrativa.
A responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública por atos de gestão privada encontra-se regulada no CC, nomeadamente nos artigos 500.º e 501.º. Nestes casos, quando um dano é causado a particulares no exercício de funções administrativas desenvolvidas ao abrigo do direito privado, o Estado responde solidariamente com os seus órgãos, agentes ou representantes pelos danos resultantes dessa atuação.
O regime é, por isso, parecido ao que se aplica entre particulares: os indivíduos que atuam em nome da Administração respondem pelos danos que causarem, nos termos do direito comum. A diferença está na posição assumida pela Administração Pública, que, através da responsabilidade solidária, garante o cumprimento da obrigação de indemnizar perante os lesados.
É importante referir que, depois de entregue a indemnização ao lesado, a pessoa coletiva pública tem direito de regresso contra o autor do dano, podendo reaver o montante pago, salvo nos casos em que também lhe seja imputável alguma culpa. Esta faculdade permite que a entidade pública nem sempre suporte, de forma definitiva, o encargo indemnizatório, funcionando antes como garante da efetivação do direito à reparação dos danos.
Já no domínio da gestão pública, a responsabilidade civil da Administração divide-se em cinco modalidades10. Não nos vai ser possível explorar todas, no entanto, irão ser especificadas duas, uma que trata de responsabilidade subjetiva e outra de responsabilidade objetiva.
A mais comum, na prática, é a responsabilidade civil subjetiva por facto ilícito e culposo.
Esta modalidade, considerada a forma clássica de responsabilidade civil da Administração, aproxima-se do regime estabelecido no CC, e é especialmente regulada pelo artigo 9.º, n.º 1 RCEEP.
São cinco os requisitos exigidos, sendo eles: o facto voluntário, a ilicitude, culpa, a verificação de um prejuízo e a existência de um nexo de causalidade entre o facto e o dano.
A culpa, neste contexto, é subjetiva, sendo necessário identificá-la em indivíduos que atuem ou se abstenham de atuar no exercício das suas funções ao serviço da pessoa coletiva.
Essencialmente, estes pressupostos são interpretados de forma semelhante à responsabilidade civil comum. Porém, contrariamente ao que acontece no direito criminal, não está em causa a punição do agente, mas antes um imperativo de justiça reparatória.
Entre as modalidades de responsabilidade objetiva da Administração Pública, destacamos a responsabilidade por funcionamento anormal do serviço, prevista no artigo 7.º, n.º 3 e 4 do RCEEP.
Ao contrário da responsabilidade subjetiva, esta modalidade prescinde da prova da culpa de um agente individual. Como referido, a culpa é uma noção subjetiva e, na prática, existem situações em que é difícil identificar concretamente o agente responsável por uma atuação danosa do serviço público. Nestes casos, fala-se em “culpa do serviço” ou “falta de serviço”, expressões que traduzem uma ideia de mau funcionamento administrativo, independentemente da imputação individual de culpa.
Trata-se, assim, de um regime que visa assegurar a proteção dos lesados, mesmo na ausência de um agente identificável, reforçando a função reparadora do direito da responsabilidade civil administrativa.
3. Aplicação Prática e Garantias dos Cidadãos.
3.1. Em que situações a Administração Pública pode ser responsabilizada por danos causados a particulares?
Como anteriormente mencionado, a Administração Pública pode ser responsabilizada pelos danos que cause a particulares em variadas situações.
Assim, importa questionar: que garantias têm os cidadãos face a eventuais abusos ou ilegalidades da Administração?
A resposta passa pela consagração de garantias jurídicas atribuídas aos particulares, entendidas como mecanismos legais que pretendem prevenir ou sancionar a lesão de direitos subjetivos ou interesses legítimos, assim como corrigir abusos da atuação administrativa.
No quadro das garantias dos cidadãos face à Administração Pública, temos de distinguir três categorias: garantias políticas, administrativas e garantias contenciosas.
As garantias políticas provêm do próprio funcionamento do Estado democrático e da estrutura institucional que o sustenta. A fiscalização da constitucionalidade das leis, a sujeição dos decretos-lei à ratificação parlamentar, entre outros mecanismos, são exemplos de garantias objetivas que refletem indiretamente nos direitos dos cidadãos.
Todavia, do ponto de vista subjetivo, apenas duas garantias políticas podem ser consideradas verdadeiramente atribuídas aos particulares: o Direito de Petição, previsto no artigo 52.º da CRP, e o Direito de Resistência, no artigo 21.º da CRP.
Apesar da sua relevância constitucional, as garantias políticas não são suficientemente eficazes na proteção dos direitos dos particulares, quer porque se aplicam a um número restrito de situações, quer porque as decisões políticas estão sujeitas a critérios de conveniência, nem sempre coincidentes com os princípios da legalidade e justiça.
As garantias administrativas são aquelas que se concretizam através da atuação da própria Administração. Apoiam-se na criação de instrumentos internos de controlo da atividade administrativa, preparados para assegurar a conformidade com a legalidade e o princípio da boa administração.
Do ponto de vista prático, estas garantias apresentam vantagens, mas, ainda assim, estas não são completamente satisfatórias. Em alguns casos, a Administração pode agir com motivações políticas ou privilegiar critérios de eficiência e interesse público em detrimento da estrita legalidade e do respeito pelos direitos dos particulares.
É precisamente esta limitação que justifica a existência e a centralidade das garantias contenciosas.
As garantias contenciosas representam a forma mais eficaz de proteção dos direitos subjetivos e dos interesses legítimos dos cidadãos, sendo exercidas através dos Tribunais.
A jurisdição administrativa apresenta hoje um leque alargado de matérias, graças às Reformas realizadas entre 2002 e 2004. Entre as principais garantias do Contencioso Administrativo estão as garantias quanto aos regulamentos administrativos; quanto aos atos administrativos; quanto aos contratos administrativos e/ou aos contratos públicos; quanto ao reconhecimento de direitos, qualidades ou situações; garantias quanto às operações materiais da Administração e, por fim, as garantias de carácter urgente.
No que diz respeito à gestão privada da Administração Pública, os particulares beneficiam das mesmas garantias jurisdicionais previstas para os sujeitos de Direito Privado, nos termos do Código do Processo Civil, aplicando-se o regime geral da responsabilidade civil.
Deste modo, o sistema de garantias contenciosas representa o pilar essencial da defesa judicial dos cidadãos contra o exercício ilegítimo do poder administrativo, garantindo não apenas a reposição da legalidade, mas também a efetivação da justiça.
3.2. Exemplo prático.
O acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 22 fev. 2022, Processo1901/15.7TCLSB.E2, refere-se a um caso de responsabilidade médica, envolvendo a perda do testículo direito de um menor em consequência de uma atuação negligente, por violação das “legis artis” prevista no artigo 150.º, n.º 2 do Código Penal, por uma médica interna de cirurgia. Em 2014, um jovem de 12 anos deu entrada num hospital nacional com sintomas compatíveis com torção testicular, mas a médica, embora suspeitasse dessa hipótese, optou por não realizar de imediato uma ecografia escrotal nem acionou a cirurgiã de serviço, o que atrasou o diagnóstico correto e a intervenção cirúrgica necessária, a qual teria de ser realizada no prazo máximo 6 horas após o início da dor .
Como consequência, o testículo do menor sofreu necrose e teve de ser, posteriormente, removido cirurgicamente.
Na fase criminal, a médica foi inicialmente absolvida pela prática do crime de violação das “Legis Artis”, mas após recurso, foi condenada pela prática de um crime de ofensa à integridade física por negligência, nos termos do artigo 148.º do Código Penal, sendo-lhe aplicada uma pena de 200 dias de multa no valor global de 2.000 euros.
No âmbito cível, e para o que em relação a este trabalho se revela mais pertinente, foi inicialmente determinada a responsabilidade solidária da médica e da Unidade Local de Saúde (ULS) ao pagamento de 40.000 euros a título de indemnização por danos não patrimoniais. No entanto, o Tribunal da Relação de Évora concluiu que, conforme o RCEEP, a médica apenas incorreu em culpa leve (leia-se, negligência), o que implica que a responsabilidade exclusiva pelos danos recaia sobre a ULS, e não pessoalmente sobre a médica.
Assim, a médica foi considerada parte ilegítima na ação cível, sendo absolvida da responsabilidade civil, permanecendo a condenação apenas contra a Unidade Local de Saúde.
O Tribunal também considerou adequado o valor de 40.000 euros fixado a título de indemnização por danos morais, tendo em vista o sofrimento físico e psicológico do menor, ainda que não se tenha comprovado redução da fertilidade ou outras consequências mais graves.
Dessa forma, o acórdão confirmou parcialmente a decisão anterior, com as modificações relativas à exclusão da médica da condenação cível, concluindo pela responsabilidade civil extracontratual do Estado no âmbito da Lei n.º 67/2007.
4. Conclusão.
4.1. Considerações finais.
A responsabilidade civil da Administração Pública representa uma ferramenta essencial para proporcionar a proteção dos direitos dos cidadãos e a justiça nas relações entre o Estado e os particulares. No entanto, apesar dos progressos registados ao longo dos anos, a eficácia real dos institutos de responsabilização enfrenta ainda grandes desafios.
As garantias das quais os cidadãos dispõem oferecem uma estrutura sólida de defesa dos seus direitos, sendo através das garantias contenciosas que se obtém uma proteção efetiva. Ainda assim, a resposta dos tribunais nem sempre é suficientemente célere ou acessível para todos, o que fragiliza a concretização dos princípios da boa administração.
Para o futuro, será crucial reforçar a proteção dos cidadãos sem comprometer a capacidade de ação da Administração Pública. Esse equilíbrio poderá ser alcançado através da simplificação dos procedimentos de reclamação e impugnação administrativa, do investimento na instrução dos agentes administrativos, de forma a promover responsabilidade e respeito pelos direitos fundamentais, do alargamento dos institutos de indemnização automática em casos evidentes de funcionamento anormal, bem como da fundamental celeridade dos mesmos.
A criação de uma Administração mais equitativa, competente e responsável depende não só da robustez dos instrumentos jurídicos, mas também de uma alteração de mentalidades, capaz de reconhecer que a força do Estado reside na sua capacidade de agir com responsabilidade perante os particulares.
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1Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, docente catedrático na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa entre 1970 e 1998.
2Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas, previsto na
Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro. Para a frente, “RCEEP”.
3Doravante, “CC”.
4Doravante, “CRP”.
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