Trabalho para o blog

 

                            Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa 

A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado por Omissão: desafios e implicações na Administração Pública Portuguesa.

Maria Silvestre Gomes nº69407[1]

 

1-Introdução 

         O presente trabalho tem como objetivo analisar a responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão, com especial enfoque na sua aplicação no contexto da Administração Pública portuguesa. A evolução do papel do Estado moderno e a crescente complexidade das suas funções implicam uma maior exigência quanto à tutela dos direitos dos particulares face à atuação – ou inação – dos poderes públicos. 

Neste contexto, a omissão administrativa como fonte de responsabilidade, manifesta-se relevante, não apenas pela sua frequência, mas também pelas dificuldades jurídicas que levanta quanto à sua configuração e prova.

Serão explorados os fundamentos constitucionais e legais do instituto, nomeadamente o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa e o regime consagrado na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, bem como os pressupostos essenciais para a efetivação da responsabilidade por omissão.

 Através da análise doutrinária e jurisprudencial, procura-se refletir sobre os desafios que esta matéria coloca à Administração e aos tribunais, destacando a importância de garantir mecanismos eficazes de proteção dos direitos dos cidadãos perante falhas do Estado no cumprimento dos seus deveres legais.

 

2-A Responsabilidade Civil do Estado em Portugal 

2.1-O papel da Responsabilidade Civil na Administração 

A responsabilidade civil, remonta à época histórica da Grécia antiga[2], onde o próprio Aristóteles definiu a mesma como sendo a obrigação de responder pelos danos causados a outrem, isto é, a obrigação de indemnizar. Este instituto tornou se necessário aos Estados, principalmente numa sociedade desenvolvida e aberta, em que o risco é recorrente, e consequentemente o dano.[3] Com efeito, é frequente o poder público ser chamado a assumir o papel de garante da estabilidade e promotor da justiça social. 

          A responsabilidade civil do Estado traduz-se, desta forma, numa reação do legislador [4], a danos causados pelo Estado, destinada a repor a situação inicial daqueles mesmos particulares. 

Importante referir que, embora apresente algumas particularidades, a responsabilidade civil não é essencialmente diferente do instituto regulado no direito privado. É de salientar a aplicação subsidiária do Código Civil quanto ao regime da responsabilidade e aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual[5]. A título exemplificativo, a obrigação de indemnizar prevista no artigo 3.º do regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas deverá ser integrada subsidiariamente pelos artigos 562.º ss do Código Civil.

A responsabilidade civil começou a ser pensada inicialmente no direito privado, pois a administração inicialmente só respondia pelas atuações ilícitas dos seus órgãos e agentes. Apesar de esgotarmos o termo “civil “quando nos referimos à responsabilidade, não quer dizer que tal responsabilidade seja regulada por normas de direito privado, porque na sua grande maioria é regulada por normas de direito administrativo. 

Na verdade, afirmar que a responsabilidade civil teve origem apenas no direito privado é ignorar que o Estado, mesmo nas suas formas mais embrionárias, sempre teve um papel central na organização jurídica das sociedades. Desde cedo, a atuação da administração pública foi alvo de escrutínio, não apenas quando agia de forma ilícita, mas também quando a sua ação — ainda que legítima — causava danos a terceiros. Assim, a ideia de que o Estado só tardiamente passou a responder por atos lícitos dos seus agentes é redutora e não reflete a evolução real do direito público.

Além disso, embora hoje grande parte da responsabilidade da administração seja tratada no âmbito do direito administrativo, isso não invalida a importância contínua das normas de direito privado na construção dos conceitos fundamentais da responsabilidade. 

 

2.2-O artigo 22º da Constituição da Républica Portuguesa

Artigo 22º da Constituição da República Portuguesa:

“O Estado e as demais entidades publicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem “[6].

A redação do artigo 22º da CRP, permanece inalterada desde 1976 e contempla o princípio geral da responsabilidade civil do Estado e das demais entidades publicas.[7]

O legislador constitucional teve em vista não apenas as atuações administrativas, mas também as politico-legislativas e jurisdicionais. Este aspeto, marca desta forma, uma preocupação do legislador em alargar o âmbito de aplicação da norma. Como tal, o mesmo reiterou a amplitude do artigo quando fez referência aos “titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes”[8].

Por outro lado, é necessário abordarmos a dimensão subjetiva que o artigo 22º contempla , que não se esgota somente numa mera garantia institucional[9] .Defendemos que a Administração tem uma evidente e importante função reparadora que o instituto da responsabilidade é chamado a desempenhar .Tornou-se  revelador , quando  o legislador configura a resposta ao problema da indemnização , não apenas enquanto princípio objetivo e organizatório , mas também como um instrumento de proteção fundamental dos particulares .O artigo 22º , na medida em que consagra como direito fundamental a reparação dos danos causados ilícita e culposamente, pelo Estado ou demais entidades publicas , constituiu – por imperativo constitucional (artigo 17º e 18º , nº1 da CRP )  ,uma norma diretamente aplicável .

É imperativo frisar, a referência que o artigo 22º faz à solidariedade da responsabilidade[10], e esta não pretende apenas tornar mais efetivo o direito do lesado à reparação do dano, visando também estimular a diligência dos servidores do Estado. Tornou-se uma responsabilidade da Administração, a aposta constitucional, designadamente na institucionalização na chamada garantia administrativa (artigo 271 nº1, in fine da CRP) e no abandono de uma conceção hierárquica em matéria de responsabilidade civil, criminal e disciplinar dos funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas.

Por fim , torna se necessário abordarmos o sentido da parte final do artigo 22º - entre ações ou omissões de que resulte violação dos direitos , liberdades e garantias e ações ou omissões de que resulte prejuízo para outrem ,que de facto é controverso .Para os professores Jorge Miranda e Rui Medeiros[11] , é inquestionável que a obrigação de indemnizar , pressupõe necessariamente um dano , já que o dano do lesado está no centro do instituto da responsabilidade civil .Aliás , se conjugarmos a leitura entre o artigo 22º e o artigo 271º nº1 da CRP , concluímos que a responsabilidade pode à partida resultar , quer da violação dos direitos liberdades e garantias , quer da ofensa de outros direitos fundamentais .[12]

2.3- Os elementos fundamentais do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro)

Em primeira análise, podemos afirmar que a aprovação do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, apesar de altamente necessário para a boa administração, foi extremamente difícil para a sua boa realização e consequentemente aprovação.

         Atualmente, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas consta da já referida Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (LRCEE), que revogou o Decreto‑Lei n.º 48051, de 21 de novembro de 1967. A Lei visou concretizar a exigência consagrada no artigo 22.º da Constituição, acolhendo e sistematizando orientações já firmadas pela jurisprudência.

Rompendo com o paradigma do Decreto ‑Lei n.º 48051, de 21 de novembro de 1967, que assentava numa mera responsabilidade civil da Administração, a nova legislação procede a uma divisão da responsabilidade pelas várias funções do Estado: (i) função administrativa (artigos 7.º a 11.º); (ii) função jurisdicional (artigos 12.º a 14.º); (iii) função político‑legislativa (artigo 15.º).

A LRCEE procedeu à integração, no direito interno português, das obrigações previstas nos artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 2, da Diretiva n.º 89/665/CEE, de 21 de dezembro de 1989, posteriormente complementadas pela Diretiva n.º 92/13/CEE, de 25 de fevereiro de 1992. Estas diretivas visam assegurar a coordenação das normas nacionais relativas aos mecanismos de recurso nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos de obras e de fornecimentos. É ainda relevante referir que, no decurso do prolongado processo legislativo que antecedeu a aprovação do atual quadro jurídico da responsabilidade, a Comissão Europeia intentou um processo contra Portugal, invocando a violação das obrigações resultantes das diretivas europeias referidas.

Podemos atestar que a LRCEE veio não apenas responder aos imperativos do Estado do Direito, mas também assegurar – dando cumprimento ao Estado Constitucional português – a proteção adequada de quem é lesado pela atuação ilícita das entidades públicas, promovendo a responsabilidade no exercício dos poderes públicos.

 

3. A Responsabilidade Extracontratual do Estado por Omissão


3.1. Pressupostos para a configuração da responsabilidade omissiva


O artigo 7.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual dos Entes Públicos inicia a disciplina jurídica da responsabilidade civil pelo exercício da função administrativa.

A solução prevista no n.º 1 do artigo 7.º[13] estabelece a responsabilidade exclusiva das entidades públicas em caso de conduta ilícita, cometida com culpa leve pelos titulares dos órgãos, fundamentando-se na evolução do instituto da responsabilidade civil extracontratual e na ideia de proteção dos particulares face à atuação dos poderes públicos.

A responsabilidade extracontratual do Estado configura-se como uma responsabilidade de natureza subjetiva, ou seja, baseada na culpa. Para que a responsabilidade civil se concretize, devem ser preenchidos os requisitos necessários: facto, culpa, ilicitude, dano e nexo de casualidade.

O primeiro requisito que deve estar preenchido para que se gere responsabilidade civil é o facto que pressupõe a existência de um comportamento, que se pode traduzir numa ação ou numa omissão[14]. Para saber de que ações e omissões curamos quando nos referimos a este requisito, há que ter presente o modo como atua a Administração Pública – o Estado e demais pessoas coletivas públicas. 

No que respeita às omissões, elas prendem‑se com as hipóteses em que pendia sobre a Administração o dever legal de decidir ou de atuar. Atendermos que o primeiro recurso para fundar o dever de decidir se há de fazer no domínio do direito administrativo e não por recurso imediato ao artigo 486.º do Código Civil – ainda que este normativo se refira expressamente à omissão como fundamento da obrigação de indemnizar[15].

No contexto da omissão ilícita (artigo 7º nº1 LRCEE)[16], na atividade jurídica, a omissão está frequentemente ligada à violação do dever de tomar decisões, particularmente nos procedimentos iniciados por particulares, à falha no cumprimento das sentenças dos tribunais administrativos e à inobservância do dever de regulamentar as leis. 

No que toca à casualidade na omissão[17], a omissão não constitui, em si mesma, uma causa material do dano, razão pela qual o nexo de causalidade entre a omissão e o resultado danoso só pode ser estabelecido em termos normativos, e não ontológicos. É necessário recorrer a um juízo de causalidade hipotética, isto é, avaliar se a ação omitida teria, com um grau razoável de probabilidade, impedido o dano. Esta avaliação assenta em critérios como a adequação do comportamento esperado e a finalidade da norma violada.

Ainda assim, são raras as situações em que a omissão surge como a única causa do dano. Com maior frequência, ela atua como condição negativa, criando um contexto propício à atuação de outros fatores ilícitos. Assim, a omissão deve ser entendida como como causa do dano, o que levanta questões complexas quanto à quantificação da sua contribuição para o resultado lesivo.

Relativamente à culpa[18] (artigo 4º da LRCEE), apesar de a mesma ter sido algo secundarizada face à ilicitude, continua a ter grande importância, nomeadamente na determinação do tipo de responsabilidade (exclusiva ou solidária) e nas consequências ao nível do direito de regresso.

No contexto da omissão, destaca-se a questão do ónus da prova da culpa. Embora se aplique a regra geral do artigo 342.º do Código Civil (quem alega tem de provar) dada a dificuldade de provar um facto negativo e a natureza dos deveres omitidos, deveria haver inversão do ónus da prova em certos casos.

3.2. Omissão administrativa e dever de agir do Estado

A verdade, porém, é que são frequentes em Direito Administrativo as situações de responsabilidade por omissão. Isto deve‑se à circunstância de serem muito numerosas as normas das quais, explícita ou implicitamente, resulta a imposição à Administração de deveres de agir  dirigidos a evitar a produção de danos para outrem , designadamente nos domínios da fiscalização, vigilância, conservação e manutenção de coisas a seu cargo[19] .Muitos desses casos correspondem a situações em que a inobservância do dever de agir é passível de ser reconduzida ao instituto da responsabilidade por funcionamento anormal dos serviços, previstas nos n º3 e 4 do artigo 7º da LRCEE.

Quando falamos de omissão na atividade administrativa, abordamos imperativamente a ausência de atividade jurídica, seja ela de prestação, fiscalização, controlo ou de mera execução[20]. Em qualquer caso, a responsabilidade por omissão só existe quando se encontre devidamente caracterizado um dever de atuação. O cumprimento deste dever de atuação, por força da presunção de culpa estabelecida no artigo 487.º, n.º 1, do Código Civil (que também é aplicável no âmbito do regime da responsabilidade civil extracontratual pelo exercício da função administrativa), deve ser provado pela Administração. A voluntariedade de tais factos significa apenas que os mesmos têm de ser objetivamente controláveis ou domináveis pela vontade.

Embora a omissão da Administração deva ser objetivamente controlável ou dominável pela vontade, importa ter em conta as limitações práticas dessa controlabilidade. A Administração Pública enfrenta, frequentemente, dificuldades operacionais, como a escassez de recursos humanos, financeiros e materiais, que podem impedir a concretização de determinadas ações, mesmo quando existe o dever legal de agir. Assim, a omissão pode ser o resultado de limitações contextuais e não apenas de negligência ou omissão voluntária, devendo essas dificuldades ser consideradas como atenuantes na análise da responsabilidade.

3.3-Análise Jurisprudência 

O acórdão nº 00017/18.9BEMDL, proferido pela 1ª Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte em 29 de maio de 2020[21].

refere-se a uma ação de responsabilidade civil intentada contra o Município e a seguradora Fidelidade, na qual os autores requeriam indemnização por danos sofridos, alegadamente causados por uma omissão da autarquia. Em causa estava a alegada falta de adoção de medidas adequadas para prevenir um risco que se concretizou, originando prejuízos aos autores.

O Tribunal analisou a responsabilidade civil por facto ilícito com base na omissão do dever de agir por parte do Município. No entanto, entendeu que não estavam reunidos os pressupostos legais necessários para a sua responsabilização. Considerou essencial a verificação de um nexo de causalidade direto entre a omissão e o dano, bem como a existência de um dever jurídico concreto de atuação, o que, no entendimento do Tribunal, não se demonstrou de forma suficiente. O Tribunal parece ter adotado uma interpretação restritiva da responsabilidade por omissão, não acolhendo a tese dos autores.

 No entanto, interrogamos se o Tribunal considerou devidamente a relação entre o dever de agir do Município e o nexo causal com o dano. Muitas vezes, a jurisprudência portuguesa tende a ser exigente quanto à prova de que a omissão foi determinante para o dano, o que pode dificultar o reconhecimento de responsabilidade.

Desta forma, tendo em conta uma abordagem mais flexível e orientada para a proteção dos cidadãos defendemos que poderia ter levado a uma decisão diferente, especialmente se houvesse evidências de que o Município tinha conhecimento do risco e negligenciou medidas para preveni-lo. Como tal, assumimos uma posição critica quanto às decisões administrativas processuais que se tem tomado em relação à responsabilidade civil do Estado e das demais entidades publicas por omissão. 

Apesar de se criticar a decisão do Tribunal por ter adotado uma interpretação restritiva da responsabilidade por omissão, importa reconhecer que tal prudência tem fundamento. Alargar em demasia a responsabilidade das entidades públicas por omissão poderia conduzir a um cenário de insegurança jurídica, em que o Estado se veria constantemente exposto a pedidos indemnizatórios difíceis de controlar. O rigor na exigência do nexo causal é, por isso, uma salvaguarda essencial da objetividade e equilíbrio na responsabilização do poder público.

4. Conclusão


4.1. Considerações finais

A responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão constitui uma vertente essencial do Estado de Direito, refletindo a necessidade de assegurar que a Administração Pública atue de forma diligente na prossecução do interesse público e na proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos. Ao longo deste trabalho, foi possível verificar que, embora a responsabilidade por omissão esteja consagrada constitucional e legalmente, a sua aplicação prática continua a levantar inúmeros desafios, quer ao nível da prova dos pressupostos legais, quer na determinação do nexo causal entre a omissão e o dano sofrido.

A análise do regime jurídico aplicável, bem como da jurisprudência, permitiu constatar que a consagração formal de deveres de atuação nem sempre se traduz numa responsabilização efetiva do Estado, o que fragiliza a confiança dos particulares nas instituições públicas. É, por isso, fundamental que a Administração Pública adote uma postura proativa e preventiva, minimizando os riscos decorrentes da inércia administrativa e assegurando uma maior responsabilização quando esta falha.

Assim, reforçar a eficácia do regime da responsabilidade por omissão passa não só por uma aplicação mais exigente dos preceitos legais e constitucionais, mas também por uma cultura administrativa assente na boa governação, na legalidade e na proteção dos direitos dos cidadãos.

 

 

 

6. Referências Bibliográficas

 

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, 1.ª Secção do Contencioso Administrativo, de 29 de maio de 2020, processo n.º 00017/18.9BEMDL. Disponível em: https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/0db25e0dd627a96e802586fd003d1198.​

 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo – Volume II. 3.ª ed. Coimbra: Almedina, 2016

 

JORGE MIRANDA; RUI MEDEIROS. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, tomo I

 

MARGARIDA CORTEZ, “A responsabilidade civil da Administração por omissões”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n. º 40, CEJUR, Minho, julho/agosto 2003

 

RUI MEDEIROS (Org.). Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas. 1.ª ed. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2013.

 

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[1] Maria Silvestre Gomes, aluna nº69407, sub turma 17 , 2º ano da turma B.

[2] FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo – Volume II. 3.ª ed. Coimbra: Almedina, 2016; pp-671.

[3] FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo – Volume II. 3.ª ed. Coimbra: Almedina, 2016; pp-678.

[4] FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo – Volume II. 3.ª ed. Coimbra: Almedina, 2016; pp-678.

[5]FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo – Volume II. 3.ª ed. Coimbra: Almedina, 2016; pp-704.

[6] Redação do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa 

[7] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, tomo I; pp 210 

[8] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora, 2005.tomo I; pp-213

[9] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, tomo I; pp-212

[10] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, tomo I; pp-124

[11] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora, 2005.pp-215.

[12] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora, 2005.pp-215.

[13]CARVALHO, Raquel – “Artigo 7.º: Responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas coletivas de direito público (n.º 1)”. In MEDEIROS, Rui (org.) – Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2013, pp. 166–180.

 

 

[14]CORTEZ, Margarida – “A responsabilidade civil da Administração por omissões”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 40, Braga: CEJUR, julho/agosto de 2003, pp. 32–38.

[15]  CORTEZ, Margarida – “A responsabilidade civil da Administração por omissões”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 40, Braga: CEJUR, julho/agosto de 2003, pp. 32–38.

[16] CORTEZ, Margarida – “A responsabilidade civil da Administração por omissões”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 40, Braga: CEJUR, julho/agosto de 2003, pp. 32–38.

[17]CORTEZ, Margarida – “A responsabilidade civil da Administração por omissões”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 40, Braga: CEJUR, julho/agosto de 2003, pp. 32–38.

[18]CORTEZ, Margarida – “A responsabilidade civil da Administração por omissões”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 40, Braga: CEJUR, julho/agosto de 2003, pp. 32–38.

[19]CORTEZ, Margarida – “A responsabilidade civil da Administração por omissões”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 40, Braga: CEJUR, julho/agosto de 2003, pp. 32–38..

[20]CARVALHO, Raquel – “Artigo 7.º: Responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas coletivas de direito público (n.º 1)”. In MEDEIROS, Rui (org.) – Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2013, pp. 166–180

 

[21] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, 1.ª Secção do Contencioso Administrativo, de 29 de maio de 2020, processo n.º 00017/18.9BEMDL. Disponível em: https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/0db25e0dd627a96e802586fd003d118