Os princípios constitucionais da imparcialidade e da proporcionalidade e como se refletem na atividade da Administração - Manuel Mascarenhas (70059)

 Os princípios constitucionais da imparcialidade e da proporcionalidade e como se refletem na atividade da Administração

The constitutional principles of impartiality and proportionality and how they are reflected in the activities of Administration

Docente: Mestre Beatriz Rebelo Garcia

Discente: Manuel Machado Mascarenhas

Turma: B

Subturma: 17

Número de aluno: 70059

24/04/20251

1. Introdução

A Administração Pública, enquanto expressão do poder público na sua atuação quotidiana,

encontra-se submetida a um conjunto de princípios que visam garantir a legalidade, a justiça

e a proteção dos direitos dos cidadãos. Em Portugal, estes princípios assumem uma

relevância particular, impondo-se como pilares fundamentais da atividade administrativa.

O presente trabalho pretende analisar, de forma breve, o conjunto destes princípios

constitucionais que regem a Administração Pública, com especial enfoque nos princípios da

imparcialidade e da proporcionalidade, abordando a sua consagração legal, o seu significado

jurídico e a sua aplicação prática no contexto da ordem jurídica portuguesa.

2. Os princípios constitucionais base da atividade administrativa

2.1. (Breve) Abordagem aos princípios constitucionais

Em Portugal, a atividade da Administração está orientada por um conjunto de princípios

fundamentais. Esses princípios estão consagrados na Constituição da República Portuguesa

(doravante, CRP) e no Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA).

De entre todos, importa elencar sete – o princípio da legalidade, presente no n.º 2 do artigo

266º da CRP e no artigo 3º do CPA, que prevê que a Administração Pública só pode atuar

conforme a lei e dentro dos limites desta; o princípio da prossecução do interesse público,

com base legal no n.º 1 do artigo 266º da CRP e no artigo 4º do CPA, no qual se impõe que a

Administração deve sempre orientar-se para satisfazer o interesse coletivo; o princípio da

igualdade, que obriga a que todos os cidadãos devam ser tratados de igual forma pela

Administração, sem discriminações injustificadas, estando consagrado no n.º 2 do artigo 266º

da CRP, podendo ser articulado com o artigo 13º da CRP, e no artigo 6º do CPA; o princípio

da proporcionalidade, que estabelece que as medidas administrativas devem ser adequadas,

necessárias e equilibradas em relação à finalidade que pretendem atingir (será tratado com

maior profundidade nas páginas que se seguem), tendo a sua base legal no n.º 2 do artigo

266º da CRP e no artigo 7º do CPA; o princípio da justiça, consagrado no n.º 2 do artigo 266º

da CRP e no artigo 8º do CPA, que fixa que a Administração se deve pautar a uma atuação2

justa na relação com os que consigo se relacionam; o princípio da imparcialidade, que

determina que a atuação da Administração deve ser neutra e objetiva (será também

desenvolvido com maior profundidade nas páginas seguintes), estando presente no n.º 2 do

artigo 266º da CRP e no artigo 9º do CPA; e o princípio da boa-fé, previsto no n.º 2 do artigo

266º da CRP e no artigo 10º do CPA, que estipula que no exercício da atividade

administrativa, a Administração Pública deve relacionar-se com os particulares segundo as

regras da boa-fé.

Todos estes princípios fundamentais da atividade administrativa encontram lugar na

Constituição, o que acaba por lhes dar uma maior obrigação de cumprimento, juntamente

com uma maior importância na nossa ordem jurídica, fazendo com que sejam mais

frequentemente cumpridos, e com maior rigor. Não é por acaso que estes princípios têm

previsão constitucional. Assim o é pois, em casos de conflito com outras leis, sabe-se que lex

superior (a Constituição) derogat legi inferiori, e tendo a atividade administrativa um peso

tão grande em Portugal, espera-se que esta seja exercida com qualidade, o que para tal, obriga

ao cumprimento de normas rígidas.

De uma forma geral, os princípios fundamentais que regulam a atividade da Administração,

têm uma finalidade comum que é proteger os direitos e interesses dos cidadãos,

salvaguardando os cidadãos de uma atuação invasiva, por parte da Administração.

3. O princípio da imparcialidade

A imparcialidade administrativa constitui um princípio constitucional que implica que a

Administração Pública deve, nas suas relações com os particulares e outros administrados,

tratá-los com igualdade e isenção, abstendo-se de os favorecer ou prejudicar com base em

valorações subjetivas ou opções arbitrárias.

O princípio da imparcialidade encontra-se enunciado no n.º 2 do artigo 266.º da

Constituição, como um dos critérios estruturantes que vinculam os órgãos e agentes

administrativos. Por seu turno, o artigo 9.º do Código do Procedimento Administrativo

define-o nos seguintes termos: “A Administração Pública deve tratar de forma imparcial

aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade

todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções

organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à

confiança nessa isenção”. De acordo com a lei, este princípio visa promover uma3

neutralidade na forma como a Administração se relaciona com os particulares, obrigando a

que esta seja totalmente imparcial, não podendo beneficiar ou prejudicar algum cidadão de

forma subjetiva. Assim, as decisões e atos administrativos devem ser baseados em critérios

legais e objetivos, e não em preferências, preconceitos ou interesses particulares. Por mais,

sempre que exista conflito de interesses ou suscetibilidade de parcialidade, o agente

administrativo deve declarar impedimento ou ser afastado do processo, respeitando as regras

do artigo 69º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.

O princípio da imparcialidade é garantido por diversos institutos constitucionais e legais tais

como a igualdade de oportunidades entre os particulares, em termos de intervenção

procedimental, transparência nos procedimentos (com acesso dos particulares à informação e

a possibilidade de apreciação de elementos de prova) e a fixação de impedimentos dos

titulares dos órgãos e agentes da administração (vedando-lhes intervir em causa própria ou

em questões onde tenham interesse direto ou indireto).

Importa referir que o princípio da imparcialidade na relação entre a Administração e os

administrados não significa que a primeira, estando vinculada como parte interessada e ativa

na prossecução do interesse público, não assuma uma dimensão parcial na determinação da

prevalência desse mesmo interesse. Contudo, ao prosseguir o interesse público, deve atuar de

forma proporcional no sentido de não onerar arbitrária e excessivamente os interesses

legítimos dos administrados.

Este princípio afigura-se como um dos mais importantes do exercício da atividade da

Administração, uma vez que um órgão/agente administrativo deverá sempre ter a capacidade

de ser imparcial, garantindo uma máxima segurança jurídica. A estátua representativa da

justiça, tal como DIOGO FREITAS DO AMARAL usa para ilustrar o princípio da

imparcialidade, apresenta-se com os olhos vendados e com uma balança na mão. Neste

sentido, o autor descreve os elementos da estátua onde “a balança representa a igualdade, e a

venda nos olhos a imparcialidade”1.

O princípio da imparcialidade deve ser articulado com outros princípios constitucionais,

como o princípio da igualdade, o princípio da justiça e o princípio da proporcionalidade.

Neste sentido, ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA afirma que a consagração destes

princípios na ordem jurídica portuguesa, contribuiu para um melhor relacionamento da

Administração Pública com os cidadãos que com ela se relacionam, bem como para com os

que dela são parte integrante na execução de funções.

1 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição (2017), Almedina, p. 437.4

3.1. A sua aplicação na ordem jurídica portuguesa

Tal como referido anteriormente, o princípio da imparcialidade encontra previsão legal no

artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo e no número 2 do artigo 266º da

Constituição. A finalidade do legislador ao consagrar este princípio nas diferentes leis foi

evitar que se desencadeassem, no exercício da atividade da Administração, parcialidades,

favorecimentos e perseguições pessoais.

Exemplos práticos do que seriam violações do princípio da imparcialidade são, por exemplo

– nos concursos públicos haver favorecimentos, onde um júri de concurso, para escolha de

cargo na função pública, elege outro candidato que não o mais apropriado, por ser-lhe

conhecido ou ter-lhe assim sido pedido; numa decisão administrativa haver interesses

pessoais envolvidos, onde, p.e., um funcionário da câmara municipal participa na decisão de

atribuir uma licença de construção a uma empresa da qual é sócio ou tem interesses

financeiros; o simples tratamento desigual sem justificação, em que, p.e., dois cidadãos

pedem licenças para abrir um café na mesma zona, mas a Administração recusa um e concede

ao outro, sem fundamentação objetiva, e apenas por preferência pessoal; nos casos de

perseguição administrativa onde um superior hierárquico atrasa injustificadamente os

processos administrativos de um trabalhador com quem tem conflitos pessoais, acabando por

prejudicá-lo; ou até nos casos de investigações disciplinares parciais, onde uma inspeção ou

inquérito disciplinar é conduzido de forma enviesada, tentando proteger determinados

envolvidos, em detrimento de outros.

Os vários exemplos de possíveis violações do princípio da imparcialidade enfatizam a razão

pela qual este princípio foi inicialmente implementado na nossa ordem jurídica, e o porquê

deste princípio significar que a Administração Pública deve tomar as suas decisões tendo por

base critérios objetivos e de interesse público, sendo que as decisões não podem ser

influenciadas por interesses pessoais da pessoa ou órgão de que emana a decisão, nem os

interesses políticos do Governo.

Segundo DIOGO FREITAS DO AMARAL, o princípio em questão apresenta duas vertentes:

na vertente positiva, o autor refere que “a imparcialidade relaciona-se com a obrigatoriedade

da Administração Pública ponderar todos os interesses, sejam eles de caráter público ou

privado, que sejam importantes para uma tomada de decisão, respeitando o princípio da

persecução do interesse público, proteção dos cidadãos e proteção dos direitos dos5

cidadãos”2

. Sabe-se que todas as decisões da Administração podem ser anuladas em sentença,

sempre que nos atos praticados por esta não tiverem sido ponderados todos os interesses

relevantes para a questão, sendo que estaremos então perante um caso de vício na decisão. No

centro desta questão, o autor entende que a relação entre imparcialidade e justiça não se

resume a uma mera ideia de busca pela solução mais justa para o caso concreto (princípio da

justiça), mas sim que a preocupação do legislador nesta matéria se prendeu com o facto de

não existirem dúvidas de que a decisão da Administração não seguiu os critérios da

imparcialidade. Também ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA nos diz que a violação deste

princípio gera uma violação da lei que a regula, tendo em conta o consagrado não só no CPA,

como também na CRP. Este princípio constitui assim um limite ao exercício do poder

discricionário que visa proteger os cidadãos da Administração. No que toca à vertente

negativa, o conceito de imparcialidade vem significar que os agentes dotados do poder de

tomar a decisão não podem estar relacionados com casos que envolvam interesses pessoais,

como determinam os artigos 69º a 76º do CPA. Assim sendo, através da suspeição e do

impedimento é possível garantir a correção da sua conduta, pelo que o artigo 76º do CPA

estatui as consequências para situações de violação do princípio da imparcialidade – todos os

atos e contratos administrativos em que intervenha um órgão ou agente impedido de intervir,

ou em relação ao qual tenha sido declarada suspeição, serão anuláveis nos termos do n.º 1 do

mesmo artigo, dificultando todo o processo administrativo ao restringir as capacidades e

competências da Administração.

Por fim, dizer que a Administração Pública deve ser dotada de imparcialidade quer seja na

resolução de um caso, quer seja na emissão de normas gerais e abstratas, assumindo uma

postura “fora e acima das partes”3

, tal como refere DIOGO FREITAS DO AMARAL.

4. O princípio da proporcionalidade

A proporcionalidade na atividade da administração postula-se como a necessidade de

adequação a certas medidas ou decisões implementadas pela Administração.

O princípio da proporcionalidade encontra-se previsto no número 2 do artigo 266º da CRP e

no artigo 7º do CPA. Este princípio implica uma avaliação que considera a relação entre a

conduta administrativa e as circunstâncias que a justificam, tal como os objetivos pretendidos

ou os efeitos que acarreta, considerando sempre que a Administração tem como fim último a

2 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição (2017), Almedina, p. 440.

3 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo cit., p. 444.6

prossecução do interesse público. Deve assim, a Administração, alcançar este fim pelos

meios que impliquem menores sacrifícios para os particulares. Este princípio tem ainda como

objetivo, limitar a intervenção administrativa ao necessário, e promover a ponderação

adequada entre interesses públicos e privados, aplicando-se não apenas a decisões

individuais, mas também a normas legislativas e regulamentares, além de vincular o próprio

legislador quando concede autonomia decisória à Administração Pública.

VITALINO CANAS divide o princípio da proporcionalidade em diferentes prossupostos: a

existência de um conflito entre dois bens ou interesses; a restrição ou limitação de bens e

interesses, onde não basta que haja conflito entre bens ou interesses, mas um deles tem de ser

limitado ou restringido como contrapartida da prossecução e proteção do outro; os bens e

interesses subjetivamente radicáveis, quando os bens e interesses sacrificados têm de ter um

mínimo de subjetivação, ou seja, o direito protege-os e esta proteção resulta num benefício

para a comunidade; a intersubjetividade ou externalidade, dado que o conflito de interesses

será intersubjetivo por ser compartilhado ou reconhecido por mais sujeitos; a permissão, visto

que para a existência de uma restrição, esta tem de ser permitida por outras exigências

jurídicas, onde VITALINO CANAS e outros autores caracterizam este princípio como um

instrumento de último recurso; a margem de escolha, onde se vê a relação com o princípio da

discricionariedade administrativa, uma vez que, só se pode aplicar o princípio da

proporcionalidade à apreciação de comportamentos nos quais o seu autor goze de uma

margem de discricionariedade, onde acaba por enquadrar-se também, o problema da

proibição do excesso, visto que esta margem de escolha está relacionada com a tarefa de

escolher entre as medidas idóneas, aquelas que sejam menos gravosas; a congruência

finalística, dado que para o ato ser apreciado pelo princípio da proporcionalidade, implica que

tenha uma finalidade manifesta que não deixe dúvidas; e a não exclusão da aplicabilidade,

visto que a lei tem de determinar ou não excluir a aplicação deste princípio. Podemos,

portanto, auferir que sem a verificação destes pressupostos não é possível submeter qualquer

ato à apreciação pelo princípio da proporcionalidade.

Este princípio exige que as medidas adotadas pelo poder público sejam adequadas,

necessárias e proporcionais às finalidades pretendidas, evitando assim excessos ou abusos por

parte da Administração. Deste modo, o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três

exigências ou subprincípios: o princípio da adequação – requer que a conduta administrativa

não seja inadequada, incapaz ou imprópria em relação à situação específica; o princípio da

necessidade ou proibição do excesso – exige que a conduta administrativa não seja excessiva7

ou desnecessária, tendo em conta o princípio de alcançar um máximo de utilidade pública

com um mínimo de sacrifício dos interesses privados, o que implica utilizar os meios

estritamente necessários para atingir os objetivos pretendidos; e o princípio da

proporcionalidade em sentido estrito ou princípio do equilíbrio – requer que a conduta

administrativa seja resultado de uma ponderação equilibrada entre interesses, custos e

benefícios, devendo haver uma proporção justa entre os meios utilizados e os resultados

esperados, de forma a evitar decisões desproporcionais ou injustificadas, onde VITALINO

CANAS refere que “procura avaliar-se o acto praticado, na medida em que implica uma

escolha valorativa, isto é, o sacrifício de certos bens a favor da satisfação de outros, é correto,

e válido à luz de parâmetros materiais”4.

A negligência em qualquer uma destas três dimensões resulta na invalidade global da

proporcionalidade. Assim, para que uma ação administrativa não seja desproporcional, ela

não pode ser inadequada, desnecessária ou desrazoável. Se uma destas dimensões for

negligenciada não há necessidade de analisar as restantes – uma ação inadequada não pode

ser necessária, e uma ação razoável não se salva da desproporcionalidade se for excessiva.

3.2. A sua aplicação na ordem jurídica portuguesa

A lei é bastante clara no sentido em que quaisquer violações do princípio da

proporcionalidade têm consequências associadas, nomeadamente a nulidade de um ato

administrativo. Tais consequências variam apenas com a gravidade da violação e as

circunstâncias que a envolvem. Exemplos de consequências previstas pela lei, respondendo a

uma violação do princípio da proporcionalidade: a responsabilidade civil, se a violação deste

princípio causar danos a terceiros e a Administração ou o seu agente forem

responsabilizados; a responsabilidade penal, no caso da violação deste princípio resultar na

violação de direitos fundamentais; e a responsabilidade administrativa, no sentido em que os

agentes da Administração que sejam responsáveis pela tomada de decisões desproporcionais,

serão sujeitos a sanções disciplinares, como a suspensão ou a demissão. Ainda assim, a

principal consequência é a nulidade do ato, conforme indica o n.º 1 do artigo 163º do CPA.

De forma prática, um exemplo da aplicação do princípio em questão, seria: na pandemia do

COVID-19, quando o Governo optou por decretar o Estado de Sítio ou de Emergência, esta

foi uma medida que vinha com fortes limitações aos direitos dos cidadãos, pelo que foi

4 VITALINO CANAS, Discricionariedade, Vinculação, Proporcionalidade, 2ª edição, AAFDL Editora, 2024, p. 237.8

necessário pesá-la e equacionar se haveria um maior benefício, em detrimento das

consequências associadas à sua implementação.

Este é um princípio com consagração constitucional que é fundamental na área do Direito

Administrativo, estendendo a sua aplicação a outras áreas do direito. Ao garantir a

proporcionalidade das ações administrativas, evita-se abusos de poder e violações de direitos

individuais, levando à promoção de um ambiente jurídico mais justo e equitativo.

4. Conclusões

A atividade da Administração Pública, enquanto função essencial do Estado, encontra-se

fortemente vinculada ao cumprimento dos princípios constitucionais que orientam e limitam

a sua atuação. Em particular, os princípios da imparcialidade e da proporcionalidade,

assumem um papel determinante no controlo da atividade administrativa, garantindo que esta

não seja conduzida por interesses pessoais ou arbitrários, e que as medidas adotadas se

revelem adequadas, necessárias e equilibradas face aos fins a atingir. A violação destes

princípios não só compromete a validade dos atos administrativos, como também fragiliza a

confiança dos cidadãos nas instituições públicas.

A consagração constitucional destes princípios traduz, assim, a exigência de uma

Administração ao serviço do interesse público e subordinada ao Estado de Direito

democrático, impondo-se como garante de uma atuação administrativa que respeite a justiça,

a equidade e a proteção dos direitos individuais. A sua observância não é, pois, meramente

formal, mas representa uma condição essencial para a legitimidade e eficácia da atuação

administrativa em Portugal.

Referências bibliográficas:

FREITAS DO AMARAL, D. (2017). Curso de Direito Administrativo (2.ª ed.). Almedina.

CANAS, V . (2024). Discricionariedade, vinculação, proporcionalidade (2.ª ed.). AAFDL

Editora.

RIBEIRO, M. T. de M. (1996). O princípio da imparcialidade da Administração Pública.

Almedina.

DE SOUSA, A. F. (2009). Direito Administrativo. Prefácio.

BOTELHO, C. S. (2021). O princípio da proporcionalidade. In D. Lopes, F. P. Coutinho, e

C. S. Botelho (Orgs.), XIII Encontro de Professores de Direito Público. Instituto Jurídico,

Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.

Diário da República Eletrónico. (n.d.). Imparcialidade administrativa. Diário da República.

https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/imparcialidade-administrativa