Simulação de julgamento - Madalena Vieira, Matilde Cruz, Matilde Cuba, Sebastião Pires

 SIMULAÇÃO DIREITO ADMINISTRATIVO – 2º SEMESTRE

INTRODUÇÃO

      A presente peça tem como finalidade sustentar a legalidade da atuação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA), no âmbito do pedido de autorização de residência apresentado por Sandokan da Silva, cidadão estrangeiro residente em Portugal. 

      A AIMA é um organismo da Administração Pública criado no contexto da extinção do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), assumindo competências administrativas relativas à concessão de autorizações de residência, acolhimento e integração de cidadãos estrangeiros, em articulação com os princípios do Estado de Direito democrático e com os compromissos internacionais assumidos por Portugal em matéria de direitos humanos e migrações.

      Trata-se, no caso em apreço, de um procedimento administrativo sujeito ao regime geral previsto no Código do Procedimento Administrativo (CPA) e à legislação especial aplicável à entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em território nacional, nomeadamente a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, e a Lei n.º 102/2017, de 28 de agosto. 

      O requerente invoca o decurso do prazo legal de 90 dias previsto no artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 102/2017, em conjugação com o artigo 128.º do CPA, para sustentar a existência de um deferimento tácito. Contudo, a aplicação desta figura pressupõe a verificação de condições específicas, designadamente, a apresentação integral dos elementos necessários à correta instrução do pedido — o que não se verifica no presente caso. Acrescem, ainda, os constrangimentos extraordinários resultantes da transição orgânica entre o SEF e a AIMA, bem como o aumento substancial dos processos pendentes. 

      A atuação administrativa pautou-se, em todo o momento, pelo respeito dos princípios fundamentais do Direito Administrativo, incluindo os princípios da legalidade (artigo 3.º CPA), da boa administração (artigo 9.º CPA), da proporcionalidade (artigo 7.º CPA) e da prossecução do interesse público, não se verificando qualquer omissão ilegítima ou violação de direitos do requerente.

1º ARGUMENTO – “A modificação recente das regras substantivas que acaba com a automaticidade da atribuição da residência”.

      Em resposta às pretensões do queixoso, a Administração Pública alega uma “modificação recente das regras substantivas que acaba com a automaticidade da atribuição da residência”, fruto da alteração do regime jurídico de concessão de residência e da alteração estrutural das entidades competentes para o efeito (extinção do SEF, criação da AIMA). 

      Inicialmente na versão anterior da Lei n.º 23/2007, de 4/07, especialmente após a alteração introduzida pela Lei n,º102/2017, o artigo 88.º, n.º 2, permitia a regularização de cidadãos estrangeiros com base em critérios objetivos como são os referidos primitivamente no caso de Sandokan. Refletido no plano prático, a Administração interpretava este regime como um direito subjetivo à autorização de residência desde que os requisitos mínimos estivessem preenchidos, o que provocou uma perceção de automaticidade na concessão do título de residência. 

      Com a extinção do SEF e a ulterior criação da AIMA, através da Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro, deu-se o início a uma reformulação integral da política migratória portuguesa e posteriores atos regulamentares, modificação essa que preconizou o reforço dos critérios de avaliação substantiva dos pedidos de residência, introduzindo maior ponderação administrativa e abandonando práticas automáticas. Assim sendo, a nova disposição legal exige que os pedidos de autorização de residência não se limitem apenas à verificação de requisitos formais, acrescentando apreciações adicionais como a verificação da completude documental e do cumprimento de formalidades processuais e o exame de eventuais riscos para a ordem pública ou segurança interna. 

      Significa isto que a mera entrada legal no solo português, a posse de contrato de trabalho e descontos na Segurança Social revelam-se condições insuficientes, passando estes a integrar a matriz de requisitos que devem ser preenchidos em função da concessão de título de residência permanente. 

      Face ao exposto, ainda que o pedido tenha sido apresentado sob um regime anterior no ano de 2020, como a situação se encontra pendente, aplicar-se-á o novo regime legal aos efeitos futuros respeitantes à pendência desse mesmo pedido, ao abrigo do n.º1 do artigo 12.º do Código Civil, segundo o qual a lei só dispõe para o futuro, isto é, se a modificação recente das regras substantivas acaba com a atribuição reflexa da residência, então é legítima a atuação da Administração no sentido de suspensão ou reavaliação do referido pedido sob nova moldura normativa. 

      Seguidamente, o queixoso alega, segundo uma pretensão “alternativa”, que pelos termos do artigo 82.º da Lei n. 23/2007, de 4/07, a sua decisão deve ser deferida com efeito imediato, pois verificou-se a decorrência do prazo de 90 dias legalmente estipulado no n.º 1 do mesmo artigo. Sucede que a figura jurídica do deferimento tácito prevista no artigo 130.º n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo, não pode operar automaticamente quando a concessão depende da verificação de pressupostos legais complexos e de instrução obrigatória. Nessa senda, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11/2024 de 11 de julho ficou assente que a referida lei apenas prevê o deferimento tácito para os pedidos de renovação de autorização de residência que não sejam decididos pela Administração no prazo legal de 60 dias (artigo 82.º, n.º 2), por obra do n.º 3 do artigo 82.º, sublinhando ainda os seus termos “Na falta de decisão no prazo previsto no número anterior (...) o pedido entende-se como deferido, sendo a emissão do título de residência imediata.” o que nos leva a uma conclusão idêntica quando adotada uma interpretação restritiva do enunciado normativo. 

      Ainda no n.º 1 do artigo 3.º do Código de Procedimento Administrativo respeitante ao princípio da legalidade, “Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito”, se sobrevierem normas administrativas que alterem o regime de autorização de residência, acrescentando aos seus preceitos novos requisitos a serem preenchidos pelos interessados, então a Administração deverá agir em conformidade com essas novas normas administrativas. 

      Neste sentido, e excluída a vertente de automaticidade da atribuição da residência, a concessão de autorização de residência permanece dependente de verificação dos requisitos  legais exigidos, ou seja, visto que a natureza da decisão compreende uma apreciação substancial e individualizada do indivíduo esta não pode operar automaticamente por decurso do prazo.

2º ARGUMENTO -  “A sobrecarga de pedidos apresentados e a falta de condições materiais para os resolver”

      A Administração Pública, aquando do exercício das suas funções, encontra-se sujeita ao Princípio da Legalidade (art.º. 266º/2 da CRP), isto é, ao dever de atuar dentro dos limites que estão estabelecidos pela lei. Da mesma maneira, está também vinculada ao Princípio da Eficiência e da Boa Administração (dispostos no art.º. 5º do CPA) devendo assim garantir uma boa gestão dos recursos disponíveis, independentemente de serem eles materiais ou humanos.

      No entanto, a AIMA, enquanto entidade criada, apenas há dois anos, para substituir o SEF, herdou uma carga procedimental considerável, com milhares de pedidos de autorização de residência pendentes, e sem qualquer reforço proporcional de meios técnicos ou humanos.

      A Administração tem enfrentado, nos últimos anos, um volume excessivo e inédito de pedidos de regularização migratória. Com a extinção do SEF e a criação da AIMA em 2023, transitaram para esta nova entidade mais de 300.000 processos pendentes, de acordo com dados divulgados pela própria Agência. 

      Este número de solicitações traduz um grau de saturação procedimental que ultrapassa a capacidade normal de resposta dos serviços, ainda mais considerando a falta de meios técnicos e humanos existentes e a complexidade dos pedidos. Tal sobrecarga é factual e estrutural, não devendo ser, de maneira alguma, ignorada pelos Meritíssimos Juízes ao ponderar a forma de atuação por parte da Administração.  

      Nos termos do art.º. . 5º do CPA, a Administração deve agir com eficiência e de acordo com uma boa administração. Ainda assim, esse dever não é absoluto nem pode ser, de forma alguma, cego à realidade. A eficiência administrativa está extremamente condicionada pelos recursos disponíveis, cuja gestão não depende exclusivamente da vontade dos órgãos de execução, mas também de decisões orçamentais e políticas superiores.

      A enorme falta de técnicos qualificados, infraestruturas eletrónicas eficazes e sistemas de cooperação entre serviços compromete a organização e decisão de processos como o do Autor, sem que daí resulte comportamento doloso ou negligente por parte da Administração.

      A dissolução do SEF e a criação da AIMA, como anteriormente referido, representaram uma quebra estrutural, com impacto direto na tramitação dos processos. Para além do mais, também as alterações legislativas substanciais que ocorreram ao regime jurídico da imigração exigiram a reavaliação jurídica de milhares de pedidos.

      Em suma, o Princípio da Legalidade (art.º. 266º/2 da CRP) conjuntamente com o Princípio da Proporcionalidade (art.º. 18º/2 da CRP) e da Boa Administração (art.º. 5º do CPA), impõe ao julgador a ponderação do contexto institucional. Deste modo, a Administração não pode ser responsabilizada por não cumprir os prazos legais em situações de força organizacional maior, resultantes de mutações à instituição e de sobrecarga não previsível.

3º ARGUMENTO – “Não existe qualquer negação ou restrição de direitos fundamentais”.

      Para além de todas as outras queixas apresentadas, Sandokan da Silva alega ainda uma negação ou restrição dos seus direitos fundamentais, nomeadamente, o seu direito ao trabalho em condições humanas e dignas, o direito de deslocação para fora do território nacional, o direito à família, apelando que esta se encontra na sua terra natal e que o autor está impedido de a visitar e ainda o seu direito à saúde, pois tem de pagar taxas moderadoras nos hospitais.

      Primeiramente, em consequência da falta do cartão de residência, vão-se verificar alguns condicionalismos práticos devido a este ser, ainda, um cidadão estrangeiro sem estatuto de residência. Porém o Sr. Silva vem alegar algo de bastante gravidade, que se traduz na  negação dos direitos fundamentais acima anunciados, os quais estão previstos na nossa Constituição. A Administração tem a Constituição como sua base, zelando por ela em toda a sua atuação.

      Passaremos, de seguida, à análise de cada direito fundamental que o autor alega ter sido restringido ou até negado: 

- Direito ao trabalho em condições dignas e humanas. Está presente nos artigos 53º e 59º, mais especificamente no seu nº1, alínea b) e c) da Constituição da República Portuguesa, assim como artigo 4º do Código do Trabalho, que dispõe que todos os cidadãos sejam, ou não nacionais, têm o direito à segurança no trabalho, em condições socialmente dignificantes e ainda em condições de higiene e saúde. Estes direitos fundamentais, estando   constitucionalmente reconhecidos, são de aplicação direta, não necessitam, sequer, de lei para os consagrar. A maiori, ad minus, assim sendo, estes direitos não estão dependentes de um ato administrativo para se aplicados, pelo que a entidade empregadora tem o dever constitucional de ter condições de trabalho dignas e humanas- tal é um dever genérico. 

-  Direito de deslocação para fora do território nacional e consequente direito à família, pelo facto do autor alegadamente estar impedido de visitar a sua família. O autor não está impedido de sair do território nacional e  goza de liberdade de circulação, artigo 44º da CRP.  Mais uma vez, trata-se de um direito genérico que não depende de um ato para o consagrar. Assim sendo, o autor pode visitar a sua família, que se encontra em Angola. Porém, o autor deve ter uma autorização de residência temporária (artigo 75º da Lei n.º 23/2007), que tem de ser renovada após dois anos e pode ser renovável pelo período consecutivo de 3 anos, que pode também ser feita online, até este conseguir a autorização de residência permanente.  A autorização de residência temporária permitir-lhe-á, não  só a saída, que é também permitida sem a mesma, como sobretudo uma mais fácil reentrada em território nacional. Ou seja, caso o autor tenha o cuidado e a responsabilidade de renovar a  sua autorização temporária tem mais facilidade em se ausentar do país e visitar a sua família. Portugal reconhece a importância do direito à família como um elemento base do Estado Português razão pela qual  a   Administração não  lhe negará tal direito e até, se for o caso, facilitará um eventual reagrupamento familiar. 

-Em relação à negação ou restrição do direito à saúde, artigo 64º CRP. Este não lhe é negado, pois, e de acordo com aquilo que o autor diz, este tem acesso a hospitais e a cuidados de saúde. Segundo o artigo 64º nº 2 a)da CRP, o serviço nacional de saúde deve ser tendencialmente gratuito, ou seja, é possível a aplicação de taxas moderadoras, taxas estas que os cidadãos portugueses também pagam, estando apenas totalmente isentos  aqueles que se encontram abrangidos pelo artigo 4º do Decreto-Lei n.º 113/2011. Segundo o artigo 2º do Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro, que vem ser alterado pelo Decreto-Lei n.º 37/2022, nos serviços de urgência hospitalares têm de ser pagas taxas moderadoras, tal aplica-se tanto a cidadãos nacionais como estrangeiros.

      É importante salientar que foi permitido ao autor a entrada no sistema fiscal e sistema de segurança social português, permitindo que este usufrua de certos direitos idênticos aos dos cidadãos nacionais, pois segundo o artigo 63º nº 3, o sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho. Ou seja, mais do que os direitos fundamentais alegados, o autor ainda tem o direito a outros como, por exemplo, a um subsídio em caso de desemprego. 

      Em suma, nenhum dos direitos fundamentais invocados pelo autor lhe foram negados ou restringidos, podendo este usufruir dos mesmos. 

CONCLUSÃO

      Face ao exposto, conclui-se pela legalidade da atuação da AIMA, inexistindo omissão administrativa ilegal ou fundamento para o reconhecimento de um deferimento tácito da autorização de residência requerida. 

      A morosidade na decisão resulta de fatores objetivos e alheios ao controlo direto da Administração, designadamente a reestruturação orgânica e o elevado número de processos pendentes, não sendo imputável a uma conduta ilícita ou negligente. 

      Por outro lado, a não concessão da autorização de residência não configura, nos presentes termos, uma violação de direitos fundamentais, mas sim o resultado de um procedimento administrativo que se encontra condicionado pela necessidade de cumprimento dos requisitos legais por parte do requerente. 

      Conclui-se, assim, que a pretensão do demandante deverá ser julgada improcedente, reconhecendo-se a conformidade da atuação administrativa com o ordenamento jurídico aplicável.

Trabalho realizado por: Madalena Vieira (69459); Matilde Cruz (70078); Matilde Cuba (69605) e Sebastião Pires (69473).