Simulação - decisão dos juízes (Sofia Brilha, Susana Djuf e Vasco Bértolo)
Simulação de Julgamento – Direito Administrativo II
Ano Letivo 2024/2025 - 2.º Semestre
Sumário: A mera ultrapassagem do prazo legal previsto no artigo 82.º, n.º1, da Lei n.º 23/2007, de 04/07, de acordo com a versão da Lei n. 102/2017, de 28/08, não determina, por si só, o reconhecimento de deferimento tácito do pedido de autorização de residência, quando a decisão depende da verificação de pressupostos legais e da completa instrução do processo.
O direito de ação destinado à condenação da Administração à prática do ato legalmente devido, nos termos do artigo 69.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), está sujeito a um prazo de caducidade de um ano, a contar a partir do prazo legal de decisão, sob pena da ação ser tempestivamente inadmissível.
Verificando-se o decurso do prazo de caducidade sem que a ação tenha sido intentada, deve esta ser julgada improcedente, não podendo o tribunal condenar a Administração à prática do ato pretendido.
RELATÓRIO
Sandokan da Silva, intentou a presente ação contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA e a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO (AIMA), requerendo a condenação da Administração Pública à prática do ato legalmente devido de autorização de residência, cujo pedido apresentara ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), em 5/05/2020, ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n. 23/2007, de 4/07, de acordo com a versão da Lei n. 102/2017 ou, caso assim não se entenda, que se declare que a sua pretensão fora tacitamente deferida por se mostrar decorrido o prazo legal de decisão.
Para tanto alegou, em síntese, que
Tendo entrado legalmente em território nacional, apresentou junto do então Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), em 05/05/2020, o pedido de autorização de residência ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007, de 04/07, de acordo com a versão da lei n.º 102/2017, de 28/08. Acompanhou o seu pedido com os documentos legalmente exigidos para o efeito;
Observa que nos termos do artigo 82.º, n.º1, da Lei 102/1017, o pedido de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 90 dias, mas passados mais 4 anos, sem que tenha sido notificado para suprir qualquer deficiência documental e não obstante diversas diligências efetuadas junto da Administração, o certo é que não foi proferida qualquer decisão, violando, portanto, o dever de legalidade previsto nos artigos 3.º e 129.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e de celeridade de acordo com o artigo 59.º do CPA;
A omissão da decisão por parte da Administração, lesa de forma grave os direitos constitucionais, designadamente o direito ao trabalho em condições dignas, encontrando-se privado de liberdade contratual, exposto à precariedade e ao risco de despedimento sem proteção legal;
Está legalmente impedido de visitar a sua família no seu país de origem, uma vez que, não dispondo de um título de residência, não pode sair nem retornar legalmente ao território nacional. Situação que configura uma violação ao seu direito à família;
A sua situação de indocumentado afeta ainda o seu acesso efetivo ao sistema de saúde, forçando-o ao pagamento integral de taxas, apesar de descontar regularmente para a segurança social e pagar impostos em território português desde o ano de 2020;
Por força da omissão da Administração, encontra-se privado do princípio da equiparação entre cidadãos estrangeiros e nacionais , consagrado no artigo 15.º, n.º1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), sendo-lhe vedado o exercício pleno de direitos fundamentais;
A omissão da Administração configura, ainda, responsabilidade civil por danos anormais e ilegítimos, com prejuízos materiais e morais relevantes, nos termos do artigo 16.º do CPA;
Entende, também, que a atuação administrativa violou as suas legítimas expectativas enquanto particular colaborante e diligente, violando o princípio da confiança e da segurança jurídica, fundamentais num Estado de Direito democrático;
A seu ver, reúne os requisitos legais plasmados nas diversas alíneas do artigo 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 para obter autorização de residência, uma vez que possui contrato de trabalho, entrou legalmente no país e está inscrito na Segurança Social;
Sustenta que a sua pretensão preenche todos os requisitos legalmente exigidos, sendo a inércia administrativa injustificada e violadora dos seus direitos fundamentais, pelo que a presente ação visa obter tutela jurisdicional definitiva e adequada.
A Administração Pública contestou, alegando, que:
O Requerente não apresentou todos os documentos exigidos nos prazos estabelecidos na lei, em violação do disposto no artigo 117.º da Lei n.º 23/2007, o que impossibilitou a decisão do pedido nos termos legais;
Que a situação encontra-se inserida num contexto de reestruturação institucional e procedimental, na sequência da extinção do SEF e criação da AIMA, com alteração das regras aplicáveis à tramitação dos pedidos de residência;
A morosidade verificada decorre de causas objetivas e estruturais, incluindo:
a transição entre entidades competentes;
a sobrecarga de mais de 350.000 pedidos;
a entrada em vigor da nova legislação migratória (Lei n.º 18/2022), que revogou o automatismo previsto no antigo artigo 88.º da Lei n.º 23/2007;
O Requerente não demonstrou ter utilizado eficazmente os mecanismos administrativos ao seu dispor para impulsionar ou esclarecer a tramitação do seu pedido;
A figura do deferimento tácito não é aplicável neste caso, na medida em que:
o procedimento exige uma verificação substancial;
a Administração notificou da falta de elementos instrutórios;
a decisão ainda não estava legalmente em condições de ser proferida;
Não se verifica qualquer violação de direitos fundamentais, tratando-se de um cidadão estrangeiro que ainda não dispõe de título de residência, pelo que não goza do mesmo estatuto jurídico-constitucional dos nacionais ou dos residentes permanentes;
A atuação da Administração obedece aos princípios da legalidade, proporcionalidade, razoabilidade, boa administração e continuidade dos serviços públicos, não se verificando qualquer omissão legal.
II. QUESTÕES A DECIDIR
Tendendo ao teor da petição inicial e aos fundamentos invocados, a presente ação coloca à apreciação do Tribunal, em termos essenciais, a questão de saber se a Administração Pública incumpriu o dever legal de decidir, no prazo previsto, o pedido de autorização de residência apresentado pelo Requerente em 5/05/2025, ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 04/07, na versão conferida pela Lei n.º 102/2017, de 28/08, e, em consequência, se deve ser reconhecido ao Requerente o direito à prática do ato legalmente devido, ou, subsidiariamente, a existência de deferimento tácito da pretensão.
Cumpre ainda apreciar se a omissão de decisão por parte da entidade demandada, ao perdurar por período manifestamente excessivo, configura uma violação dos direitos fundamentais do Requerente, nomeadamente do direito ao trabalho, à saúde, a unidade familiar e à liberdade de deslocação, consagrados nos artigos 58.º, 64.º, 67.º, e 44.º da CRP, bem como o eventual dever de condenação da Administração à emissão do título de residência.
III. FUNDAMENTAÇÃO
III.A FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Resulta dos elementos constantes dos autos, e não foi objeto de controvérsia entre as partes que:
O Requerente é cidadão de nacionalidade angolana e encontra-se em território português desde de 2020, tendo entrado legalmente no país;
Em 5 de maio de 2020 o Requerente apresentou junto dos serviços do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) um pedido de autorização de residência, ao abrigo do disposto no artigo 88.º, n.º 2 da Lei 23/2007, de 4 de julho, na versão da Lei n.º 102/2017;
Com o pedido foram juntos os documentos legalmentes exigidos à data, designadamente:
contrato de trabalho válido;
comprovativo de inscrição e descontos na Segurança Social;
declaração do empregador e demais elementos probatórios da atividade profissional exercida;
Até a data da instauração da presente ação, e passados mais de 4 anos desde a submissão do pedido, não foi proferida qualquer decisão pela entidade competente;
Desde 2020, o Requerente mantém atividade profissional regular, na área de construção civil, encontrando-se em situação contributiva regularizada perante a Segurança Social;
O Requerente, por força da ausência de resposta por parte da Administração, não dispõe de título de residência, encontrando-se limitado quanto ao acesso a diversos serviços públicos e impossibilitado de sair e retornar legalmente ao território nacional.
III.B. A FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
a.1 Enquadramento do objeto do parecer
Constitui objeto do presente parecer do caso pendente sobre o cartão de residência do Sr. Sandokan da Silva, o pedido do mesmo para a condenação da Administração ao ato legalmente devido, ou a declaração que a sua pretensão fora tacitamente deferida, por se mostrar decorrido o prazo legal de decisão. O processo iniciou-se em 2020, quando o autor veio para Portugal e passados cinco anos continua sem resposta. O pedido iniciou-se no SEF, organismo que foi extinto, tendo competências passado para a AIMA, que não deu resolução ao processo.
O autor do processo alega que lhe foram violados distintos direitos fundamentais, entre os quais: o direito ao trabalho em condições dignas e humanas; o direito de deslocação para fora do território nacional; o direito à família; e o direito à saúde.
O direito ao trabalho em condições dignas e humanas, consagrado nos artigos 58.º e 59.º da CRP, encontra-se violado – visto que sem os o documento de autorização de residência, o autor não pode assegurar a sua permanência legal no território português; logo, encontra-se vulnerável a despedimentos sem justa causa, e desprotegido em relação a medidas de prevenção de exploração laboral.
Em relação ao direito de deslocação para fora do território nacional, previsto no artigo 44.º da CRP, consideramos que este também foi violado. No âmbito da União Europeia (UE), todos os cidadãos de um país membro podem circular livremente em Portugal – apenas com o “bilhete de identidade” ou documento equivalente é possível entrar no país, e todos os portugueses têm o mesmo direito de entrar em qualquer estado-membro, gozando das mesmas condições.
No entanto, os cidadãos estrangeiros oriundos de países terceiros, como é o caso, as exigências são diferentes: caso se esteja perante uma entrada no país é apenas necessário ser titular de documento de viagem e visto, contudo, se for visada a permanência no território nacional, é necessário uma autorização de residência. Logo, este direito foi violado ao Sr. Sandokan da Silva, visto que a sua autorização de residência nunca foi aprovada – pelo que nem a residência temporária possui. E segundo o artigo 74.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, apenas esta seria necessária para permanência, e a consequente liberdade de circulação.
Acresce que o recorrente invoca a violação do direito à família, nos termos do artigo 36.º da CRP – uma vez que a omissão em questão impossibilita o administrado de visitar a sua família em Angola, e regressar a Portugal. O artigo 36.º n.º 6 da CRP, em articulação com o 36.º n.º1, consagram um preceito constitucional de unidade familiar, a ser respeitado e assegurado pelo Estado – compreendendo pois, a situação do requerente. A regulação do Estado e Administração em matéria de imigração e residência deve, por isso, ter em conta a proporcionalidade de ações que lesem este direito fundamental. Pelo que a ausência de decisão de indeferimento ou notificação, dada a deficiência na integralidade dos documentos, configura-se uma omissão fortemente desproporcional à lesão deste direito.
O recorrente alega igualmente violação do direito à saúde previsto no artigo 64.º da CRP, já que sem autorização de residência, tem de arcar com despesas hospitalares, sem poder beneficiar do mesmo direito e do acesso ao SNS de acordo com os cidadãos nacionais ou estrangeiros que residam no país. Contudo, importa sublinhar que a legislação em vigor, nomeadamente a Lei n.º 23/2011, e o Despacho n.º 25 360/2001, preveem em determinadas situações a isenção total de taxas moderadoras a imigrantes com a sua situação irregularizada. Ademais, a Lei de Bases da Saúde 95/2019, de 4 de setembro consagra o princípio da universalidade e da tendencial gratuitidade no acesso aos cuidados de saúde, o que significa que é a todos os cidadãos garantido o direito ao SNS independentemente da sua situação administrativa. Deste modo, não obstante as situações burocráticas que dificultem o acesso a estes benefícios pelo requerente, não se verifica, por si só, uma violação direta do direito à saúde pela mera omissão administrativa no seu dever de decisão.
Foi igualmente alegada na sessão, por parte dos advogados do Sr Sandokan, a violação do princípio da igualdade, presente no artigo 13.º da CRP – que, da nossa parte, consideramos tratar-se de um argumento improcedente. A violação do princípio da igualdade é apurada na disparidade de tratamentos entre duas situações iguais, in concreto, uma vez que o princípio se configura na formulação: igualdade na medida da diferença. A alegação da sua violação em abstrato, comparando o senhor Sandokan a um cidadão português, não nos parece, por isso, um argumento procedente.
No caso em apreço, discute-se igualmente a violação do princípio da equiparação, presente no artigo 15.º da CRP. No entanto, acreditamos que este argumento é insustentável. O princípio da equiparação não significa que os cidadãos estrangeiros devam ter exatamente os mesmos direitos que os cidadãos portugueses em todas as circunstâncias, especialmente em questões de segurança, migração e residência. Pelo contrário, este princípio orienta a Administração a garantir a igualdade de tratamento sem discriminação injustificada, permitindo diferenças razoáveis, desde que baseadas em razões objetivas e proporcionais. No entanto, não acreditamos que a mera diferença na situação jurídica dos pedidos de autorização de residência – que inclui requisitos de segurança e interesse público – constitua uma violação deste princípio, uma vez que permite ao legislador e à Administração equilibrar os interesses relevantes no processo de tomada de decisão.
Todavia, este tribunal considera que não é este o objeto imediato da presente ação: o que sucumbe na atividade administrativa discricionária é, apenas, a avaliação da legalidade do ato de autorização de residência e de subsequente dimensionamento de cominação acessória por parte da Administração. Em caso de erro grosseiro e ilegítimo no exercício do poder de condicionamento, o Autor pode demandar ação adequada de responsabilidade civil administrativa, nos termos do artigo 22.º CRP e Lei nº. 67/2007, de 31 de Dezembro.
a.2 Enquadramento da transição de competências do SEF para a AIMA, i.p
A transição institucional da antiga SEF para a AIMA é regulada pela Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro, e o Decreto-Lei 41/2023, de 2 junho – que estabelecem a extinção da antiga SEF e redistribuição das suas competências em matéria de autorização de residência para a AIMA.
Importa sublinhar que a extinção do SEF e a transferência das suas competências para a AIMA, I.P. não afeta a validade dos atos praticados pelo SEF no exercício das suas competências, nem exime a Administração da obrigação de tomar decisões e responder tempestivamente aos pedidos pendentes. Este entendimento assenta no princípio da continuidade do serviço público, que exige que as alterações orgânicas não prejudiquem os direitos subjetivos ou os interesses legítimos dos particulares ( 269.º, n.º 1, da CRP).
a.3 Princípios aplicáveis à atuação administrativa
A atuação da Administração Pública encontra-se vinculada ao princípio da legalidade, previsto no artigo 266.º, n.º 2 da CRP e no artigo 3.º do CPA. Este princípio impõe que a Administração só pode atuar nos termos definidos na lei, respeitando escrupulosamente os direitos dos administrados.
O requerente não cumpre, segundo alegado pela Administração, com a integralidade de documentos exigida para validade do seu pedido de residência, ao não apresentar o seu registo criminal (artigo 117.º n.º 1, 2, 3 e 5 da Lei n.º 23/2007). Contudo, esta situação não configura uma exclusão de ilicitude da omissão da Administração. Exigia-se – sob pena de violação dos princípios da legalidade – com base no dever de decisão, que decorre do artigo 266.º, n.º 2 da CRP e dos artigos 13.º e 129.º do CPA, o indeferimento do pedido, fundamentado nesta mesma questão. Ou, com base no dever de notificação, que decorre dos artigos 117.º n.º 5 da Lei n.º 23/2007, 11.º, 108.º, 82.º, 85.º do CPA e 268.º n.º 1 e 3.º CRP, um convite a corrigir o pedido. Convite este que a Administração falhou em provar, ao não apresentar qualquer cópia física do documento de notificação, ou a data específica em que foi entregue. Confirma-se, portanto, a violação do princípio em questão.
A par deste princípio, destaca-se o princípio da boa administração (artigo 5.º do CPA), que exige que a Administração atue de forma diligente, célere e eficaz, de modo a assegurar a proteção dos direitos e interesses legalmente tutelados dos particulares. A omissão administrativa presente no incumprimento do dever de decisão acima fundamentado constitui uma violação deste princípio.
Importa também mencionar o princípio da proporcionalidade, que impõe à administração um respeito pelos direitos fundamentais dos particulares, na medida em que o exercício das suas competências não possa acarretar restrições desproporcionais a estes direitos. Uma omissão determina uma decisão de não agir, pelo que também sendo desproporcional aos direitos dos particulares, acarreta igualmente, uma violação do princípio da proporcionalidade.
No presente caso, a omissão de decisão quanto ao pedido de autorização de residência configura uma restrição grave ao exercício dos direitos fundamentais do autor, designadamente o direito ao trabalho, à unidade familiar e à liberdade de circulação – como demonstrado anteriormente – merecendo censura jurídico-administrativa fundamentada no princípio da proporcionalidade.
A reorganização administrativa não pode, em momento algum, justificar a paralisia de processos pendentes – tendo em conta os princípios a que a Administração se encontra vinculada. A transição das competências do SEF para a AIMA, I.P. não afasta a obrigação da Administração de decidir o pedido do autor no prazo legal, nem isenta a Administração da responsabilidade que lhe cabe pela omissão injustificada da decisão.
De acordo com o princípio da boa administração e da continuidade do serviço público, consagrados nos artigos 266.º, n.ºs 1 e 2 da CRP, e no artigo 5.º do CPA, a Administração tem o dever de assegurar o bom funcionamento dos serviços e a proteção dos direitos dos indivíduos em questão. Esse dever implica que a Administração deve garantir que os procedimentos administrativos não sejam paralisados desnecessariamente por reorganizações internas e tomar todas as medidas necessárias para evitar que os direitos dos particulares sejam violados. A omissão em tomar uma decisão, portanto, constitui, por si só, uma violação dessas obrigações constitucionais e legais, e o argumento da transição institucional não exclui a sua ilicitude.
Por fim, importa sublinhar que o regime jurídico da autorização de residência, apesar de ter sofrido alterações recentes – nomeadamente com a extinção do SEF e a criação da AIMA, I.P., e com a revisão do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007 –, não pode ser interpretado de forma a restringir indevidamente direitos adquiridos ou expectativas legítimas dos requerentes que apresentaram os seus pedidos antes da entrada em vigor das novas regras.
Com efeito, a transição entre regimes jurídicos deve respeitar o princípio da proteção da confiança legítima, ínsito no artigo 10.º do CPA, que impõe à Administração Pública a obrigação de ponderar os interesses dos particulares à luz da boa-fé administrativa e da segurança jurídica.
A mera alteração das regras processuais e materiais que regem a concessão de autorizações de residência não pode, portanto, justificar a suspensão por tempo indeterminado ou a reavaliação arbitrária de pedidos já processados, uma vez que tal privaria de proteção aqueles que confiaram na regularidade do procedimento iniciado. A administração é obrigada a aplicar as novas regras em conformidade com os princípios da legalidade e da continuidade do serviço público e garantir que os pedidos processados sejam processados dentro de um prazo razoável e de forma proporcionada. Ao fazê-lo, os direitos fundamentais dos requerentes, em particular o direito a uma resolução rápida e eficaz da sua situação, devem ser respeitados e atrasos excessivos ou injustificados devem ser evitados.
a.4 Enquadramento da condenação de diferir o pedido
Os pedidos do Sr. Sandokan em relação à Administração não são admissíveis no caso do deferimento tácito, já que não foi indicada uma norma habilitante para tal. O ato legalmente devido indicado pela Lei n.º 23/2007, seria para casos de renovação da residência e não para obtê-la (82.º n.º3).
Por fim, afere-se a condenação da Administração à ação de deferir o pedido de autorização de residência – no respeito pelo seu dever de decisão (13.º e 129.º CPA) – como algo improcedente à luz do artigo 69.º do CPTA. Este artigo determina o prazo para o exercício do direito de condenação da Administração por omissão – que é, na verdade, um ano a contar desde o termo do prazo legal para a emissão da decisão. Visto que o prazo legal de 90 dias findou a 3/08/2020, o exercício deste direito caducou a 3/08/2021: anos antes da interposição desta ação pelo requerente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, os Juízes deste tribunal, decidindo em formação alargada, acordam em:
Não dar provimento ao pedido de condenação da administração ao ato de deferir o pedido de autorização de residência requerida.
Julgar improcedente o pedido de reconhecimento de deferimento tácito da autorização de residência.
Custas a cargo do autor
Os juízes;
Sofia Brilha
Susana Djuf
Vasco Bértolo
Comments
Post a Comment