Carmo Teixeira Duarte - Pode o Direito Administrativo Proteger o Clima para as Gerações Futuras? - Análise da Decisão do Tribunal Constitucional Alemão relativa à Lei de Proteção do Clima (24/03/2021)
Pode o Direito Administrativo Proteger o Clima para as Gerações Futuras?
Análise da Decisão do Tribunal Constitucional Alemão relativa à Lei de Proteção do Clima (24/03/2021)
I. INTRODUÇÃO
No cenário jurídico do século XXI, a luta contra as alterações climáticas destaca-se como uma das questões mais urgentes e complexas da atualidade. Sendo um problema de caráter global, assume uma dimensão sem fronteiras , exigindo uma resposta coordenada entre diferentes tribunais, desde o Tribunal Europeu de Direitos Humanos , ao Tribunal de Justiça da União Europeia, passando pelos Tribunais Constitucionais Federal e Estaduais, até aos Tribunais Administrativos. A meu ver, o processo político para enfrentar as alterações climáticas tem-se mostrado hesitante. Gerações futuras, as mais afetadas, não têm voz ativa nas democracias atuais, onde os ciclos políticos curtos priorizam interesses imediatos, relegando as soluções climáticas de longo prazo . Neste contexto, e tendo em consideração a decisão do Tribunal Constitucional Federal Alemão sobre a Lei de Proteção do Clima, proferida a 24 de março de 2021, que representa um marco jurídico global, proponho-me desenvolver uma resposta à questão central, expressa no título: “Pode o Direito Administrativo Proteger o Clima para as Gerações Futuras?”
II. O CASO
O caso envolveu queixas de inconstitucionalidade contra partes da Lei Federal Alemã de Proteção do Clima de 2019, apresentada por 47 requerentes, incluindo jovens alemães, organizações não governamentais ambientais (ONGAs) e residentes do Bangladesh e Nepal. A lei previa o cumprimento de metas climáticas nacionais, os compromissos estabelecidos no âmbito dos Acordos de Paris e, ainda, uma redução de pelo menos 55% das emissões de gases de efeito estufa até 2030 sem, no entanto, estipular metas claras para além desse período.
Os requerentes alegaram que a ausência de planeamento pós 2030 transferia encargos de redução de emissões para gerações futuras, violando o princípio da justiça intergeracional e comprometendo a liberdade dessas gerações.
Por seu lado, o acórdão conclui que algumas normas “são incompatíveis com os direitos fundamentais, na medida em que não contêm disposições sobre a atualização dos objetivos de redução (dos gases com efeito de estufa), para períodos a partir de 2031, que respeitem os requisitos constitucionais”.
2.1 Uma Sentença Jurídica Global
Desde logo, importa reconhecer que a globalização redefiniu o conceito de Interesse Público, que deixou de ser estritamente nacional para assumir uma dimensão transnacional, aplicável, em especial, ao tema das mudanças climáticas. Daí que o presente acórdão trate de “uma questão global (...), que aplica normas internacionais, estabelece o dever de autoridades alemães protegerem o ambiente na esfera internacional, concede a cidadãos estrangeiros o direito de defenderem os seus direitos fundamentais, perante o Tribunal Constitucional Alemão, admitindo que estes também são protegidos pela Constituição Alemã” .
O Tribunal Constitucional Federal alemão afirma que “a obrigação de agir contra as alterações climáticas (prevista no art. 20.º/a GG) tem uma dimensão internacional. O facto de nenhum Estado poder resolver sozinho o problema das alterações climáticas, em razão da natureza global do clima e do aquecimento global, não invalida a obrigação nacional de tomar medidas de natureza climática (...)” . Assim, reconhece-se um dever constitucional, imposto à Administração alemã, de atuar no plano internacional para combater as alterações climáticas e assegurar um futuro sustentável.
Neste contexto, observamos o fenómeno da europeização, que resultou tanto na criação de um Direito Administrativo europeu como na aproximação entre os sistemas administrativos dos Estados-membros da União Europeia . Partindo da ideia de Fritz Werner, que interpreta o Direito Administrativo como uma concretização do Direito Constitucional , proponho que se encare também o Direito Administrativo como uma concretização do Direito Europeu.
2.2 Existe um Direito ao Ambiente que deve ser protegido?
O debate sobre o reconhecimento de um direito fundamental ao ambiente na Constituição alemã tem gerado ampla discussão. Embora a proteção ambiental esteja consagrada como uma tarefa constitucional, ela não está explicitamente incluída no “catálogo dos direitos fundamentais” . Contudo, o Tribunal Constitucional Alemão reconhece que essa proteção pode ser assegurada de forma indireta, seja através da interpretação de outros direitos fundamentais, seja por meio de normas de direito internacional. Nesse sentido, o Tribunal consagrou dois princípios importantes: o "direito a um nível de vida ecológico mínimo" e o "direito a um futuro compatível com a dignidade humana".
Além disso, o Tribunal sublinhou que as obrigações dos Estados em matéria de proteção, derivadas dos direitos fundamentais, não se limitam a evitar danos no presente, mas também abrangem a mitigação de riscos futuros. Essa perspetiva é particularmente relevante, pois o Tribunal destacou que “uma lesão irreversível de direitos fundamentais hoje não poderia ser adequadamente remediada através de um recurso de inconstitucionalidade posterior” . Em suma, a proteção ambiental é vista como essencial para garantir a preservação de direitos fundamentais a longo prazo.
Neste contexto, o artigo 2.º, n.º 2, da Lei Fundamental Alemã, que garante a proteção da vida e da integridade física, foi interpretado de modo a abranger os danos provocados pela poluição ambiental. Isto considerando que “não parece estar excluída a possibilidade de que a mudança climática avance a tal ponto ainda no tempo de vida” dos requerentes, lesando os seus direitos fundamentais. Assim, o Tribunal considera o impacto nos direitos das pessoas que já vivem hoje (particularmente os jovens), e não propriamente os direitos das gerações futuras.
Deste modo, a jurisprudência constitucional alemã, embora não consagre explicitamente o direito ao meio ambiente, reconhece-o de forma indireta, atribuindo-lhe a mesma proteção conferida aos direitos fundamentais expressos. Este entendimento impõe à Administração obrigações concretas de proteção ambiental, que transcendem o âmbito nacional, garantindo um nível ecológico indispensável para preservar a dignidade humana e a integridade ambiental.
III. OS ENCARGOS PARA AS GERAÇÕES FUTURAS
A falta de um plano para o período após 2030 leva a considerar que desloca-se a responsabilidade pela redução das emissões para as gerações futuras, infringindo o princípio da justiça intergeracional e limitando a liberdade dessas gerações. A situação impõe esforços desproporcionais no futuro, violando o princípio de distribuição equilibrada entre gerações (que irá ser abordado no ponto 3.2.). Assim se explica que o Tribunal tenha determinado que o Estado e a Administração têm a obrigação de adotar medidas antecipadas para proteger os direitos fundamentais e evitar prejuízos irreversíveis.
3.1. Inconstitucionalidade decorrente de um prejuízo futuro.
Dado que a transferência de encargos de redução de emissões para depois de 2030 é uma situação que impactará principalmente o futuro, seria correto afirmar que não há um dano presente? Por outras palavras, seria possível argumentar que, no momento atual, não há violação de direitos fundamentais, já que a lesão ainda não ocorreu?
Em resposta a esta questão, o Tribunal Constitucional alemão entendeu que a existência de uma legislação vigente que direciona-se para um cenário problemático no futuro já torna essa preocupação relevante no presente, exigindo ação imediata.
A legislação que permite níveis elevados de emissões até 2030 gera um risco significativo de consequências irreparáveis . Para evitar que esses danos se concretizem, o Tribunal destacou a necessidade de adoção de medidas preventivas imediatas. Reconhece-se, assim, o direito de contestar essa situação desde já, com base na obrigação da Administração proteger a vida e a saúde.
3.2. O Princípio da Equidade Intergeracional
Embora as observações a seguir não estejam expressas no acórdão analisado, é interessante destacar, para fins de comparação, que Portugal reconhece o direito fundamental ao meio ambiente como sendo autónomo, independente de outros direitos tais como o direito à vida, à saúde ou à integridade física. Esse reconhecimento facilita, em tese, a afirmação de um direito difuso ao ambiente, que abrange não apenas as gerações atuais, mas também as futuras. Este entendimento é reforçado pelo princípio da equidade intergeracional, consagrado no artigo 9.º da Constituição Portuguesa.
Segundo Edith Brown Weiss , na sua Teoria da equidade intergeracional, o princípio baseia-se em três premissas principais:
a) Princípio da conservação das opções – Este princípio estabelece que cada geração tem a obrigação de preservar a diversidade dos recursos naturais e culturais, garantindo que as gerações futuras disponham de um leque amplo de opções para resolver os seus próprios desafios, sem limitações indevidas;
b) Princípio da conservação da qualidade – Este princípio determina que a qualidade do planeta deve ser preservada de forma a que este seja transmitido, às gerações futuras, num estado não inferior ao que a geração atual recebeu. Assim, cabe a cada geração assegurar que as gerações futuras possam usufruir de um planeta com qualidade semelhante àquela usufruída pelas gerações anteriores.
c) Princípio da conservação do direito de acesso – Este princípio exige que cada geração garanta a todos os seus membros, de forma justa e equitativa, o acesso aos recursos e à herança planetária. Acresce, ainda, a responsabilidade de cada geração em conservar esses direitos e transmiti-los às gerações futuras.
Quanto aos deveres intergeracionais, ainda menciona os seguintes: dever de conservar os recursos; dever de assegurar uma utilização equitativa; dever de evitar efeitos prejudiciais; dever de evitar as catástrofes, de limitar os desgastes e de fornecer uma ajuda de urgência (cooperação entre países no caso de desastres ecológicos) e, ainda, o dever de reparação em caso de danos ambientais.
François Ost , por sua vez, interpreta a responsabilidade em relação às gerações futuras como a transmissão de um património comum que conecta todos os membros da espécie humana — passados, presentes e futuros — com igual dignidade. Assim, todos têm o direito de usufruir desse património comum, enquanto cada geração tem o dever de preservá-lo e transmiti-lo às gerações seguintes. Nesse sentido, cada geração é vista apenas como usufrutuária dessa herança ambiental, e não como sua proprietária.
Ambas as teorias destacam a importância de preservar o meio ambiente e o património ambiental, mas Weiss foca-se em direitos jurídicos intergeracionais, enquanto Ost coloca a tónica na responsabilidade ética e no papel das gerações como guardiãs temporárias desse mesmo património.
Tendo a concordar com Weiss considerando a relevância de definir direitos intergeracionais, que incluem o direito de cada geração a receber o planeta em condições que não sejam inferiores àquelas vividas pela geração precedente, o direito a herdar uma diversidade comparável de recursos naturais e culturais e, ainda, a ter acesso equitativo ao uso e aos benefícios desse legado comum.
Adicionalmente, ao traçar uma analogia, vemos que o dever de assegurar uma utilização equitativa apontado por Weiss apresenta semelhanças com o fundamento adotado pelo Tribunal Constitucional Federal Alemão. O tribunal defende que é necessário salvaguardar a liberdade ao longo do tempo, de forma a garantir uma distribuição proporcional de oportunidades para a jovem sociedade atual. Através de uma interpretação extensiva, podemos então concluir que é desproporcional impor às gerações futuras riscos ambientais excessivos, pois violaria princípios de equidade entre as liberdades fundamentais das gerações atuais e futuras.
Embora o Tribunal não reconheça expressamente direitos das gerações futuras, limitando a sua análise à possibilidade de lesão da liberdade futura dos próprios queixosos, ele admite, em tese, que o mandado de proteção objetiva derivado do artigo 20.º/a) da Constituição Alemã inclui o dever de legar um ambiente sustentável às gerações posteriores.
3.3. O Princípio da Precaução
O princípio da precaução é um dos pilares fundamentais na proteção ambiental e foi amplamente abordado pelo Tribunal Constitucional Federal Alemão na análise da Lei de Proteção do Clima.
Este princípio exige que, mesmo perante incertezas científicas, sejam adotadas medidas preventivas para mitigar riscos graves ou irreversíveis para com o ambiente e para com os direitos fundamentais, tais como o são a liberdade e a integridade física.
Nesse sentido, o Tribunal enfatizou que a legislação climática deve incluir especificações transparentes e antecipadas no que concerne à redução de emissões de gases com efeito de estufa. A ausência de medidas precoces, conforme destacado no acórdão, resulta na transferência desproporcional de encargos para o futuro, criando uma situação de insustentabilidade ambiental a partir de 2030. Essa omissão viola diretamente os direitos fundamentais, já que impõe sacrifícios excessivos às liberdades das gerações futuras.
O princípio da precaução, segundo o Tribunal, não é apenas um dever genérico do legislador, mas uma exigência derivada dos direitos fundamentais. Medidas preventivas são necessárias para garantir a proteção intertemporal da liberdade e evitar encargos substanciais no futuro. A inconstitucionalidade das disposições impugnadas foi fundamentada na ausência de ações imediatas para mitigar as emissões, o que compromete os direitos fundamentais ao longo do tempo. De reforçar que essa abordagem reflete a necessidade de considerar o impacto das decisões atuais sobre as gerações futuras, destacando a importância de “uma proteção dinâmica dos direitos fundamentais”, que une passado, presente e futuro na preservação do meio ambiente. O Tribunal também enfatizou a relevância de uma proteção intertemporal da liberdade futura, reconhecendo que a inação no presente pode limitar significativamente as liberdades e oportunidades das gerações futuras.
Nesse contexto, a aplicação do Princípio da Precaução não apenas assegura o equilíbrio ambiental, mas também serve como uma ferramenta essencial para proteger os direitos fundamentais de todas as gerações. Tema que reforça a responsabilidade intergeracional da Administração Pública, na medida em que deve adotar medidas efetivas e imediatas para preservar tanto o meio ambiente como a dignidade humana, a longo prazo.
IV. CONCLUSÃO
Relembrando a pergunta inicial: “Pode o Direito Administrativo Proteger o Clima para as Gerações Futuras?”, a análise realizada permite responder afirmativamente, ainda que com algumas ressalvas.
O caso analisado demonstra que o Direito Administrativo pode ser uma ferramenta essencial para garantir a proteção climática intergeracional, especialmente quando articulado com princípios constitucionais e internacionais. A decisão do Tribunal Constitucional Federal Alemão sobre a Lei de Proteção do Clima evidencia a necessidade de uma abordagem dinâmica e preventiva na proteção ambiental, fundamentada no princípio da precaução e no compromisso com a equidade intergeracional. O Tribunal reconheceu que, embora as gerações futuras não sejam titulares de direitos subjetivos, o Estado possui o dever objetivo de proteger os fundamentos naturais da vida, garantindo sua transmissão em condições que não imponham sacrifícios desproporcionais às gerações seguintes. Esse entendimento reforça o conceito de uma proteção intertemporal, que conecta as ações do presente às necessidades das gerações futuras.
Além disso, a decisão sublinhou a relevância de direitos fundamentais como a liberdade, a vida e a integridade física como pilares da proteção climática. O reconhecimento de que a legislação climática deve incluir medidas concretas e eficazes para além de 2030 destaca o papel fundamental do Direito Administrativo na formulação e execução de políticas públicas sustentáveis.
Por fim, a jurisprudência alemã oferece uma lição valiosa: a proteção climática exige não apenas normas internas, mas também uma coordenação global, sustentada pelo diálogo entre sistemas jurídicos nacionais e internacionais. O Direito Administrativo, enquanto instrumento de regulação estatal, tem o potencial de funcionar como uma ponte entre os compromissos globais e as realidades locais. Dessa forma, pode assegurar que a luta contra as alterações climáticas seja não apenas uma prioridade no presente, mas também um legado sólido para as gerações futuras.
Carmo Teixeira Duarte
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