Governo - Simulação (Carolina Silva e Carmo Duarte

 

Carmo Teixeira Duarte

Carolina Pimentel Silva

ÍNDICE

I. CONSULTA…...………………………………………………………………….….. 2

II. NOTA INTRODUTÓRIA: Contextualização e Enquadramento da A.I.M.A…….… 2

III. AS PROPOSTAS ALTERNATIVAS APRESENTADAS PELOS GRUPOS: Análise dos Argumentos e Refutações

3.1. Integração na Administração Indireta - Estatuto atual de Instituto Público……….. 3

3.2. Integração na Administração Direta- Modelo Estadual……………….…………... 6

3.3. Integração na Administração Indireta sob Forma Pública - Empresa Pública.......... 9

3.4. Integração na Administração Autónoma - Associação Pública………………...… 12

3.5. Integração na Administração Pública sob Forma Privada - Parcerias Público-Privadas (PPPs)................................................................................................ 16

3.6. Privatização Integral do serviço público………………………………………..... 19

IV. CONSIDERAÇÕES FINAIS & DECISÃO…...………………………...…….….. 22

V. Referências...………………………...…….……………………………………….. 26

I. CONSULTA

No âmbito da necessidade de reformular o estatuto jurídico da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (A.I.M.A), este parecer jurídico é elaborado com o objetivo de oferecer uma análise técnica e fundamentada sobre as possíveis alternativas de gestão e estrutura jurídica para este organismo público.

A questão central a ser respondida consiste em determinar qual é o modelo jurídico e administrativo que melhor atenderá às necessidades atuais e futuras da A.I.M.A, garantindo maior eficiência, adequação aos desafios contemporâneos da política migratória e alinhamento com os princípios da Administração Pública e da legislação vigente.

Na sequência do deprimente espetáculo das longas filas de pessoas, à noite e ao relento, à espera de senha para serem atendidas pela A.I.M.A, o Governo propõe-se a repensar e (eventualmente) modificar o atual estatuto jurídico deste organismo público. Esta necessidade surge no contexto de graves problemas identificados na atuação atual da agência, como a ineficiência dos serviços, que têm comprometido não apenas a qualidade do atendimento e a dignidade dos migrantes, mas também a imagem da Administração Pública.

Estes problemas exigem uma reflexão séria e estruturada sobre as vantagens e desvantagens dos diferentes modelos propostos, bem como a análise das suas implicações legais, administrativas e operacionais. Por conseguinte, pretende-se que este parecer examine criticamente as alternativas apresentadas e apresente os fundamentos de uma decisão governativa informada, alinhada com o interesse público e as políticas nacionais e europeias de migração e asilo.

II. NOTA INTRODUTÓRIA: Contextualização e Enquadramento da A.I.M.A 

A Agência para a Integração, Migrações e Asilo (A.I.M.A, I.P.) foi criada pelo Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho, no seguimento da Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro, que reorganizou profundamente as funções previamente atribuídas ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), separando as competências policiais das administrativas. Esta reforma reflete um compromisso com a modernização e eficiência administrativa, alinhada com as diretrizes europeias em matéria de migração e asilo.

A missão fundamental da A.I.M.A consiste na implementação de políticas públicas nacionais e europeias relacionadas com a entrada, permanência, acolhimento e integração de cidadãos estrangeiros, e para a promoção de uma migração segura e ordenada. Para tal, a sua atuação é orientada por compromissos internacionais, como o Pacto Global para Migração Segura, Ordenada e Regular, aprovado pela ONU em 2018, e o Novo Pacto Europeu sobre Migração e Asilo, apresentado pela Comissão Europeia em 2020.

Este Novo Pacto Europeu, tem como objetivo reformar o sistema de migração e asilo da União Europeia. O mesmo propõe uma abordagem mais integrada e sustentável, incluindo uma responsabilidade partilhada entre os Estados-membros, a promoção de vias legais para migração, e uma cooperação eficaz com países terceiros. 

Além disso, procura garantir a proteção dos direitos dos migrantes e refugiados, enquanto se reforçam as fronteiras externas da UE e se combate a imigração irregular. O objetivo fundamental deste diploma consiste em criar um sistema mais eficiente e humano para lidar com os desafios migratórios.

Por fim, importa destacar que a A.I.M.A enfrenta desafios significativos, o que reforça a necessidade de um debate estruturado sobre a adequação do seu modelo jurídico-administrativo para enfrentar as complexidades da gestão migratória moderna.

III. AS PROPOSTAS ALTERNATIVAS APRESENTADAS PELOS GRUPOS: Análise dos Argumentos e Refutações

3.1 Integração na Administração Indireta - Estatuto atual de Instituto Público

O Grupo 1, responsável pela defesa da manutenção da A.I.M.A no seu atual estatuto, explanou que a A.I.M.A, atualmente configurada como um instituto público, criada pelo Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho, e regida pela Lei-Quadro dos Institutos Públicos (Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro), está inserida na Administração Indireta do Estado. É, assim, dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, e de património próprio, conforme previsto no artigo 1.º, n.º 1, do supra referido decreto-lei. 

Adicionalmente, a A.I.M.A está sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e migrações, conforme disposto no artigo 1.º, n.º 3, do mesmo diploma.

Em debate, este Grupo, encarregado de defender a manutenção da A.I.M.A como um instituto público integrado na Administração Indireta do Estado, apresentou uma série de medidas corretivas para abordar os principais problemas identificados (as longas filas de espera, a burocracia excessiva e as dificuldades relacionadas com a utilização da plataforma online). Estas medidas focaram-se em estratégias de otimização da comunicação, expansão da digitalização e aumento da capacidade de atendimento presencial, além de propostas para alterar regimes legais que dificultam a contratação de novos profissionais.

No âmbito da comunicação, o grupo sugeriu aprimorar a divulgação dos serviços da A.I.M.A, desde o agendamento até à conclusão do processo. Para isso, propuseram campanhas de sensibilização em plataformas como redes sociais, rádio, televisão e jornais, com conteúdos traduzidos em várias línguas, para alcançar diferentes comunidades de migrantes. 

O Governo reconhece que estas iniciativas visam tornar os procedimentos da A.I.M.A mais claros para os utentes, prevenindo problemas relacionados com documentação incompleta ou falhas no entendimento dos processos.

Relativamente à digitalização, embora as reclamações sobre a plataforma online representem apenas 3% do total, o grupo defendeu a necessidade de reforçar este aspecto para otimizar o funcionamento interno da agência. Foi proposta a criação de uma plataforma digital abrangente, os “A.I.M.A Spots”, que centralizasse todas as etapas do processo, desde o agendamento até ao envio de documentos, com a implementação de sistemas automatizados para distribuir vagas de forma eficiente e evitar longas filas de espera. 

A expansão do atendimento presencial também foi considerada essencial. Apesar da existência de 38 lojas A.I.M.A em todo o país, a distribuição é desigual entre os distritos, com muitas localidades tendo apenas uma loja. O grupo propôs a criação de novos postos de atendimento em municípios de distritos sub-representados, bem como a delegação de poderes a estas localidades, para tornar o acesso mais eficiente e equitativo. Esta proposta complementaria o esforço de digitalização, garantindo que os utentes que preferem o atendimento presencial não enfrentariam atrasos excessivos.

Além disso, o grupo sugeriu uma possível alteração ao regime de contratação e despesa pública, atualmente regulado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, que impõe limitações significativas à A.I.M.A no preenchimento de vagas. Esta proposta visaria colmatar a falta de profissionais na agência, reconhecendo que, dos 58 lugares previstos, apenas 19 foram preenchidos, o que demonstra a baixa atratividade da agência para os profissionais da administração pública. Alterar este regime poderia aumentar a celeridade dos processos e melhorar a eficiência global da agência.

Apesar da abrangência das medidas corretivas propostas pelo Grupo 1, estas foram alvo de críticas significativas por parte dos outros grupos. De forma generalizada, argumentou-se que a digitalização, pese embora bem-intencionada, seria insuficiente para resolver os problemas estruturais da A.I.M.A, particularmente no que diz respeito à gestão interna e à capacidade de resposta. Acrescentou-se que a digitalização poderia excluir uma parte significativa dos utentes, especialmente aqueles sem acesso a meios tecnológicos ou sem competências suficientes para utilizar plataformas online. A exclusão digital foi, assim, destacada como um problema de fundo, uma vez que as comunidades mais vulneráveis são frequentemente as que mais dependem do serviço presencial.

Além disso, os restantes grupos apontaram que as soluções tecnológicas poderiam criar uma camada adicional de burocracia, complicando ainda mais os processos administrativos. Os custos elevados associados à implementação destas medidas também foram criticados, sendo classificados como excessivamente arriscados, dada a incerteza quanto ao retorno esperado. Por fim, foi salientado que a desigualdade de recursos entre diferentes autarquias poderia dificultar a aplicação uniforme das medidas, perpetuando disparidades no acesso aos serviços.

Contudo, o Governo considera pertinente uma maior flexibilização e especialização na prossecução das funções atribuídas à A.I.M.A, de acordo com as propostas apresentadas. Neste sentido, reconhece a importância de manter uma estrutura organizacional que permita à agência operar de forma independente, assegurando, ao mesmo tempo, o alinhamento com as políticas públicas já definidas. A atual configuração, estabelecida pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 41/2023, que inclui o Conselho Diretivo, o Fiscal Único e o Conselho para as Migrações e Asilo, demonstra potencial para proporcionar essa flexibilidade e especialização essenciais.

Adicionalmente, o Governo entende que a implementação de soluções digitais, como a criação de um assistente virtual, pode aliviar a carga de trabalho dos funcionários, reduzindo as dificuldades no contacto com o organismo, que representam 12,1% das queixas. A aposta na digitalização e na integração de sistemas de apoio presencial ou telefónico é vista como um passo fundamental para alcançar resultados positivos, tal como exemplificado pelo setor da saúde com a linha de apoio telefónico SNS 24, que ampliou significativamente a acessibilidade dos serviços.

Por fim, o Governo reconhece que mudanças significativas no modelo jurídico da A.I.M.A. podem implicar custos elevados e riscos operacionais consideráveis. No entanto, considera que a solução apresentada é a mais equilibrada, desde que complementada pelas medidas corretivas propostas, garantindo assim maior eficiência e alinhamento com o interesse público.

3.2  Integração na Administração Direta - Modelo Estatal

O Grupo 2, responsável por defender a integração da A.I.M.A na Administração Direta do Estado, argumentou que, no modelo atual de Administração Indireta, a A.I.M.A não tem conseguido cumprir adequadamente os seus deveres. Segundo este, as funções da Agência deveriam estar alinhadas com os princípios fundamentais da organização administrativa direta, tal como aplicados noutros serviços executivos centrais do Estado. 

Esta posição foi fundamentada no artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP), que estabelece como competências do Governo a direção, superintendência e tutela sobre serviços integrados na Administração Direta. O grupo também referiu que, sendo enquadrada como um serviço central executivo, a A.I.M.A estaria sujeita ao regime previsto no artigo 101.º, n.º 4, da CRP, o que garantiria maior alinhamento estratégico com os objetivos do Estado.

Para implementar esta proposta, o grupo sugeriu a criação de uma nova Secretaria de Estado exclusivamente dedicada à A.I.M.A, e subordinada ao Ministério da Administração Interna. Nesse modelo, tanto o Ministro como o Secretário de Estado teriam competência para emitir ordens diretas, vinculativas e de cumprimento obrigatório, em linha com o previsto no artigo 8.º da Lei da Administração Direta do Estado. 

Esta estrutura, argumentaram, reforçaria a supervisão e o alinhamento estratégico, garantindo maior eficácia na execução das políticas públicas. Além disso, justificaram que os direitos fundamentais dos cidadãos migrantes estão intimamente ligados à atuação do Estado, sendo, portanto, responsabilidade direta do Governo assegurar que estas funções sejam desempenhadas de forma eficiente e imparcial.

Durante o debate, várias críticas foram levantadas relativamente ao modelo proposto. O Grupo 1 questionou a imparcialidade do Governo neste modelo, apontando que a A.I.M.A ficaria vulnerável a alterações estratégicas ou operacionais em cada mudança de Governo. Esta fragilidade, argumentaram, poderia comprometer a continuidade das políticas públicas e a estabilidade necessária para lidar com questões sensíveis relacionadas com a migração. Em resposta, o Grupo 2 defendeu que a tutela mais restrita e o controlo direto pelo Governo reforçariam a capacidade de supervisão e a eficácia na execução das políticas, superando as limitações observadas no modelo atual de autonomia administrativa.

Outras críticas vieram do Grupo 5, que questionou se o Secretário de Estado proposto seria, inevitavelmente, uma escolha política, levantando dúvidas sobre a sua imparcialidade. 

Foi também mencionado que concentrar a gestão de todos os assuntos relacionados com a A.I.M.A num único Secretário de Estado poderia limitar a pluralidade de opiniões e a capacidade de representação de diferentes perspetivas. Algo que, a nosso ver, enquanto Governo, o modelo atual possibilita por meio dos seus órgãos de gestão colegial. Além disso, foi apontado que a proposta implicava uma "legalização" de práticas que têm sido mal aplicadas no modelo atual, sem resolver os problemas subjacentes. O modelo estatal também foi criticado por ser potencialmente gerador de burocracia excessiva, o que poderia dificultar os processos administrativos e atrasar a execução das decisões.

Apesar das críticas, o Grupo 2 reforçou a sua posição, argumentando que uma maior intervenção pública na gestão da A.I.M.A é necessária para garantir a uniformidade e o alinhamento das políticas públicas. Destacaram que o controlo direto, pelo Governo, superaria as limitações do modelo de autonomia administrativa, garantindo que a agência atuasse de forma mais coerente com os objetivos estratégicos nacionais.

O Governo reconhece que o modelo de Administração Direta proposto pelo Grupo 2 apresenta vantagens no que respeita ao alinhamento direto com as políticas públicas e à supervisão centralizada. No entanto, considera que as desvantagens associadas a esta abordagem levantam sérias dúvidas quanto à sua viabilidade prática e eficácia. A centralização do poder no Estado, embora tenha o potencial de garantir uniformidade estratégica, pode comprometer a fiscalização efetiva, aumentando o risco de uso indevido de recursos e diminuindo a transparência na gestão. Além disso, a rigidez burocrática característica da administração direta tende a atrasar a tomada de decisões, o que é particularmente prejudicial num contexto dinâmico e sensível como o da gestão migratória.

Outro aspeto que consideramos preocupante é o risco de politização das decisões, uma vez que o modelo inteiramente estatal está mais suscetível a influências políticas, podendo priorizar interesses partidários em detrimento das necessidades reais da população migrante. 

Por fim, a limitação de recursos financeiros e orçamentais que frequentemente afeta os serviços públicos pode comprometer a qualidade dos serviços prestados, impedindo a inovação e dificultando a adaptação às necessidades dos utentes. Face a estas fragilidades, o Governo conclui que o modelo proposto não oferece garantias suficientes para superar as limitações do modelo atual, sendo, portanto, uma solução pouco convincente para os desafios enfrentados pela A.I.M.A.

3.3  Integração na Administração Indireta sob Forma Pública - Empresa Pública (EPE)

O Grupo 3, responsável por defender a transformação da A.I.M.A numa empresa pública no quadro da Administração Indireta, apresentou argumentos que destacaram as vantagens de um modelo empresarial na gestão de serviços públicos. Fundamentaram a sua proposta na Lei-Quadro das Empresas Públicas (Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro), sublinhando que a criação de uma Entidade Pública Empresarial (EPE) permitiria combinar a eficiência de uma gestão orientada para resultados com a prossecução do interesse público, preservando o controlo governamental por meio dos poderes da superintendência e tutela.

Segundo o grupo, a transformação da A.I.M.A em uma empresa pública representaria uma redução de custos para o Estado, pois a flexibilidade administrativa e financeira deste modelo eliminaria os entraves associados ao regime de contratação e despesa pública vigente. Além disso, argumentaram que o modelo empresarial facilitaria a execução de soluções inovadoras e a modernização tecnológica, superando o que consideraram ser um dos principais problemas do modelo atual: a excessiva burocracia.

Também foi mencionado que a autonomia administrativa de uma EPE permitiria maior eficiência na gestão de recursos humanos, possibilitando a contratação mais célere e adequada às necessidades da agência. Por fim, defenderam que o modelo permitiria ao serviço público alcançar mais qualidade com menos custos, promovendo melhores resultados para os cidadãos.

Durante o debate, as propostas do Grupo 3 enfrentaram críticas e questionamentos significativos, particularmente por parte do Grupo 6, que levantou preocupações sobre o possível comprometimento da prossecução do interesse público no modelo empresarial. Argumentaram que a lógica de funcionamento de uma empresa pública, orientada também para a eficiência económica, poderia desviar o foco das necessidades coletivas e dos direitos fundamentais dos migrantes. 

Em resposta, o Grupo 3 afirmou que o interesse público é um elemento intrínseco do modelo de empresa pública, pois esta continua sujeita à superintendência e tutela governamental, o que garante a sua conformidade com as políticas públicas. Para reforçar esta posição, citou o artigo 24.º do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial (RJSPE) (Decreto-Lei n.º 133/2013), que estabelece que “as orientações estratégicas para as empresas públicas correspondem ao exercício da função política do Governo, que, por resolução do Conselho de Ministros, define e aprova o conjunto de medidas ou diretrizes relevantes para o equilíbrio económico e financeiro do setor empresarial do Estado.”

Uma crítica levantada foi o custo elevado associado à gestão de uma empresa pública. Questionou-se se esta transformação não resultaria em despesas desnecessárias, agravando os problemas financeiros enfrentados pela administração pública. Em resposta, o grupo argumentou que o recurso a parcerias com o setor privado poderia gerar benefícios económicos, equilibrando os custos de operação e promovendo maior eficiência na gestão da agência. Defendeu, também, que a busca de sustentabilidade financeira por meio de um modelo empresarial seria compatível com a prossecução do interesse público, especialmente quando alinhada com as diretrizes governamentais.

O risco de privatização foi também questionado durante o debate, sendo mencionado que uma eventual transformação da A.I.M.A em empresa pública poderia abrir precedentes para uma alienação futura. Como resposta, o Grupo 3 citou o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 133/2013, que estabelece que as empresas públicas são criadas e controladas total ou parcialmente pelo Estado ou por outra entidade pública para desempenhar atividades de interesse público ou estratégico. Segundo este grupo, essa definição jurídica garante a influência dominante do Estado, preservando o caráter público e estratégico da A.I.M.A.

Outro ponto polémico surgiu a partir de uma questão levantada pelo Grupo 1, que questionou qual seria o modelo de negócio específico proposto para a A.I.M.A e, ainda, se haveria aumento nas taxas cobradas aos imigrantes. 

Em resposta, o Grupo 3 esclareceu que a proposta não implica a maximização de lucros em detrimento do interesse público. Argumentou que a satisfação das necessidades dos grupos de migrantes e a eficiência do serviço não estão condicionadas ao lucro, mas que a inclusão de recursos privados seria uma aposta estratégica para apoiar a sustentabilidade financeira do modelo. Explicou, ainda, que a vertente económica da proposta seria desenhada para combinar eficiência administrativa com a preservação da acessibilidade aos serviços.

Apesar das críticas, o Grupo 3 manteve a posição de que a transformação da A.I.M.A em uma empresa pública seria uma solução viável para os problemas de ineficiência e burocracia enfrentados atualmente. Argumentou que o modelo empresarial permitiria à A.I.M.A operar com maior autonomia e flexibilidade, preservando, no entanto, a ligação com o Governo e o alinhamento com os objetivos estratégicos nacionais. Por fim, destacou que, embora o modelo empresarial represente um desafio em termos de adaptação inicial, os ganhos em eficiência e qualidade dos serviços justificariam plenamente a transição.

O Governo reconhece que o modelo de Entidade Pública Empresarial (EPE) apresenta potenciais vantagens no que diz respeito à flexibilidade administrativa e à eficiência operacional, especialmente na gestão de recursos humanos e financeiros. No entanto, considera que as desvantagens associadas a este modelo levantam preocupações que dificultam a sua adoção como solução viável para os desafios enfrentados pela A.I.M.A.

Um dos principais receios do Governo reside no possível distanciamento da política governamental por parte da gestão de uma EPE. Apesar do modelo prever a sujeição ao poder de superintendência e tutela do Governo, a autonomia concedida à gestão empresarial pode criar uma desconexão prática em relação às diretrizes estratégicas e programáticas do Executivo. Este distanciamento pode comprometer a implementação das políticas públicas essenciais no âmbito da migração e asilo, que exigem alinhamento constante com as prioridades governamentais.

Adicionalmente, a perceção pública de que a transformação da A.I.M.A em uma EPE representaria uma "mercantilização" da sua função pública constitui um risco reputacional significativo. Este tipo de crítica, que pode ser amplificada por casos anteriores de empresas públicas com autonomia semelhante, enfraquece a confiança dos cidadãos nos serviços prestados pela A.I.M.A. Apesar dos argumentos apresentados sobre a supervisão governamental, o histórico de perceção negativa em casos análogos indica que este risco não deve ser subestimado.

Diante destas limitações, o Governo acredita que, embora o modelo EPE possa oferecer benefícios operacionais em determinados contextos, não se apresenta como uma solução clara ou segura para a gestão de um organismo com as responsabilidades sensíveis e estratégicas atribuídas à A.I.M.A.

3.4  Integração na Administração Autónoma - Associação Pública

O Grupo 4 propôs a transformação da A.I.M.A em Associação Pública, inserida no âmbito da Administração Autónoma, como uma solução inovadora para melhorar a eficácia administrativa e promover maior proximidade entre os utentes e a Administração Pública. Este modelo está alicerçado no conceito de associações públicas, que são pessoas coletivas públicas de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de interesses públicos específicos pertencentes a um grupo de pessoas organizadas com esse objetivo.

De acordo com o artigo 267.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP), as associações públicas podem ser constituídas apenas para satisfação de necessidades específicas, com um princípio de singularidade dos fins, garantindo que as suas funções não se confundam com as das associações sindicais. 

Estas entidades têm sempre um substrato pessoal e associativo, ou seja, são formadas por um agrupamento de sujeitos e direitos organizados em torno de um fim comum, que pode incluir indivíduos ou pessoas coletivas. No caso da proposta apresentada pelo Grupo 4, a associação seria composta por migrantes legalizados, organizados para desempenhar funções relacionadas com a integração e acolhimento de cidadãos estrangeiros, assegurando uma gestão mais participativa e humanizada.

Ao integrar a Administração Autónoma, as associações públicas gozam de autonomia administrativa e financeira significativa e não estão sujeitas à hierarquia ou superintendência do Governo. O poder do Estado limita-se ao exercício da tutela administrativa, que se caracteriza como um controlo jurídico para assegurar que os atos das associações públicas respeitam os princípios de legalidade e o interesse público. Este modelo promove maior descentralização e permite que os destinatários diretos dos serviços públicos desempenhem um papel ativo na gestão administrativa.

Com base neste enquadramento, o Grupo 4 defendeu que a criação de uma Associação Pública para gerir a A.I.M.A proporcionaria maior eficiência administrativa, descentralização e humanização dos serviços. Segundo o grupo, este modelo permitiria conjugar a eficiência administrativa com a coesão social, promovendo maior rapidez nos processos e a inclusão dos migrantes na gestão da agência. A proximidade dos migrantes com os utentes facilitaria a implementação de soluções inovadoras e culturalmente sensíveis, alinhadas com as necessidades concretas das comunidades.

Entre os benefícios destacados, o grupo apontou que a composição da associação por migrantes já legalizados permitiria uma gestão mais próxima da realidade dos utentes, promovendo maior inclusão social e coesão comunitária. Além disto, o modelo evitaria custos elevados de contratação de pessoal externo, uma vez que os próprios migrantes atuariam na execução das funções administrativas. Esta abordagem reforçaria a diversidade e a inclusão, criando novas oportunidades de trabalho para os migrantes e promovendo o reconhecimento dos seus contributos para a sociedade.

Apesar das vantagens apresentadas, a proposta enfrentou críticas e questionamentos. O Grupo 1 levantou preocupações sobre o risco de a Associação Pública passar a perseguir interesses sindicais dos migrantes em vez de se focar no interesse público. Em resposta, o Grupo 4 reconheceu que este risco existe em teoria, mas sublinhou que a tutela administrativa do Governo seria suficiente para garantir que as funções da associação permanecessem alinhadas com os princípios de legalidade e interesse público.

Outra questão apresentada foi a imparcialidade da entidade, considerando que os migrantes poderiam agir em função de interesses subjetivos. Para abordar esta preocupação, o grupo destacou que a autonomia da associação seria complementada pela supervisão estatal, garantindo o respeito pelo princípio da legalidade e prevenindo desvios de conduta. Além disso, argumentou que a formação inicial dos migrantes, bem como a fiscalização contínua, assegurariam a capacidade técnica necessária para gerir a associação.

O Grupo 6 também questionou os custos associados com a formação dos migrantes para desempenharem as funções administrativas. Em resposta, o Grupo 4 reconheceu que a formação representaria um custo inicial, mas defendeu que este investimento seria essencial para assegurar a eficiência do modelo e que os benefícios a longo prazo compensariam os custos iniciais. Destacou, ainda, que a maioria dos migrantes, em Portugal, provém de países que compartilham laços linguísticos ou culturais, reduzindo potenciais barreiras a esse nível.

Por fim, o Grupo 4 reforçou que a criação de uma Associação Pública seria uma solução inovadora e eficaz para alinhar a atuação da A.I.M.A com os princípios de eficiência administrativa, inclusão social e descentralização. Apesar dos desafios apontados, reforçou, de novo, que o modelo promove maior proximidade com os utentes, assegura transparência e respeita os princípios constitucionais de igualdade e legalidade, consolidando-se como uma alternativa viável e sustentável para a gestão da migração em Portugal. 

O Governo reconhece que a proposta de transformar a A.I.M.A em Associação Pública apresenta elementos inovadores e uma intenção louvável de promover a descentralização e a inclusão social. No entanto, considera que as desvantagens inerentes ao modelo proposto levantam sérias dúvidas quanto à sua viabilidade prática e à capacidade de atender de forma eficaz às necessidades da comunidade migrante.

Primeiramente, a falta de capacitação técnica ou experiência administrativa dos migrantes, que assumiriam funções críticas de gestão, é uma preocupação central. A administração pública exige conhecimentos técnicos e jurídicos complexos, e a ausência de formação específica pode resultar em atrasos, erros administrativos e uma prestação de serviços abaixo do esperado. Embora a proposta contemple formação inicial e supervisão contínua, o custo e a eficácia destas medidas são incertos, comprometendo a confiança no sucesso da implementação.

Além disso, há o risco de exclusão de migrantes mais vulneráveis, como aqueles em situação irregular ou ainda em processo de legalização. A composição da associação por migrantes legalizados pode inadvertidamente priorizar as necessidades desse grupo, marginalizando outros segmentos que requerem maior atenção e apoio. Este risco de desigualdade contradiz os princípios de equidade e universalidade que deveriam reger a atuação de um organismo com as responsabilidades da A.I.M.A.

Outra preocupação significativa é a sustentabilidade financeira do modelo. A dependência de financiamento público ou de contribuições limitadas dos membros coloca em causa a capacidade da associação de garantir os recursos humanos e materiais necessários para o desempenho eficiente das suas funções. Sem uma estrutura financeira sólida, o modelo corre o risco de falhar na sua missão principal.

Por fim, a fragmentação do serviço público decorrente da criação de uma entidade autónoma pode comprometer a coordenação com outros serviços estatais e dificultar a uniformidade de práticas administrativas. Este cenário agravaria os problemas de eficiência que a proposta pretende resolver, criando barreiras adicionais à integração dos migrantes.

Enquanto Governo concluímos que, embora o modelo de Associação Pública represente uma abordagem criativa e participativa, os riscos identificados superam as vantagens, tornando esta solução inadequada para responder aos desafios complexos enfrentados pela A.I.M.A.

3.5 Integração na Administração Pública sob Forma Privada - Parcerias Público-Privadas ( PPPs)

O Grupo 5 propôs a implementação do modelo de Parcerias Público-Privadas (PPPs) como alternativa para a gestão da A.I.M.A. Fundamentou a sua posição no Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, que define as PPPs como contratos ou uniões de contratos entre entidades públicas e privadas, nos quais estas últimas assumem total ou parcial responsabilidade pelo desenvolvimento de atividades destinadas à satisfação de necessidades coletivas, assumindo também os riscos associados. Nesta proposta, a A.I.M.A poderia adotar uma estrutura de parceria na qual entidades privadas assumiriam responsabilidades operacionais e, em alguns casos, financeiras, complementando a atuação do Estado.

O modelo proposto permitiria flexibilizar e modernizar a gestão da A.I.M.A, superando limitações associadas com a administração direta ou indireta. O grupo destacou que as PPPs são eficazes para agilizar processos administrativos e implementar soluções tecnológicas avançadas, o que resultaria em serviços mais eficientes e adaptados às necessidades dos utentes. 

Além disso, argumentou que a participação de parceiros privados reduziria a pressão sobre o orçamento público, uma vez que as empresas privadas assumiriam parte dos encargos financeiros e operacionais. A proposta incluiu exemplos práticos de PPPs bem-sucedidas em Portugal, como os hospitais de Braga e Cascais e a Fertagus, evidenciando o impacto positivo deste modelo em termos de redução de custos e melhoria da qualidade dos serviços.

Durante o debate, o modelo enfrentou críticas e questionamentos de outros grupos. O Grupo 6 levantou preocupações sobre a possível subordinação do interesse público ao interesse privado, considerando que, em algumas experiências, o lucro empresarial comprometeu a qualidade dos serviços prestados. 

O Grupo 5 reconheceu a validade dessa preocupação, mas afirmou que tais problemas geralmente resultam de contratos mal elaborados. Argumentaram que, no caso da A.I.M.A, um contrato bem estruturado, com cláusulas claras e robustas, garantiria que as prioridades públicas prevalecessem. Além disso, destacou que a supervisão estatal seria essencial para assegurar o cumprimento das metas contratuais, propondo a criação de uma entidade de acompanhamento para monitorizar a execução do contrato e garantir a transparência.

Outra crítica apresentada foi a possibilidade do modelo gerar custos elevados para o Estado a longo prazo, especialmente se os riscos fossem transferidos de forma desproporcional para o setor público. O Grupo 5 respondeu que os benefícios de eficiência e modernização compensariam tais custos, principalmente em áreas onde a administração pública enfrenta entraves operacionais. Referiu ainda que contratos como os das PPPs podem ser renegociados, quando necessário, para assegurar o equilíbrio entre as partes, como previsto no artigo 313.º do Código dos Contratos Públicos (CCP).

Questionado pelo Grupo 2 sobre o impacto do modelo PPP na qualidade dos serviços, tendo como referência o exemplo da Ponte Vasco da Gama, que passou por várias revisões contratuais, o Grupo 5 argumentou que este caso reflete erros de planeamento inicial e não limitações intrínsecas do modelo PPP. Defendeu que lições aprendidas de experiências anteriores seriam aplicadas para evitar problemas semelhantes na A.I.M.A.

Quando questionado sobre a possibilidade de privatizar completamente a A.I.M.A, o Grupo 5 rejeitou esta ideia, afirmando que uma privatização total comprometeria o caráter público da agência e, consequentemente, os direitos fundamentais dos migrantes. Para reforçar este argumento, citou casos de empresas privadas, no setor das Telecomunicações, que apesar de terem caráter público e existirem entidades reguladoras,  tendem a priorizar interesses empresariais.

O Grupo 5 concluiu que a adoção do modelo de Parcerias Público-Privadas para a gestão da A.I.M.A representa uma solução equilibrada, capaz de enfrentar os desafios atuais de ineficiência e de modernizar os serviços prestados. Com a supervisão e o acompanhamento adequados, este modelo poderia combinar a flexibilidade e a inovação da gestão privada com a garantia de cumprimento das prioridades públicas, representando uma alternativa viável e sustentável para a reestruturação da agência.

O Governo reconhece que o modelo de Parcerias Público-Privadas (PPPs) apresenta vantagens como a modernização e a flexibilidade na gestão pública. No entanto, considera que as desvantagens associadas comprometem a viabilidade desta proposta para a A.I.M.A.

Em primeiro lugar, a desorçamentação associada às PPPs, ao transferir receitas e despesas para fora do Orçamento do Estado, pode gerar encargos financeiros significativos a longo prazo, comprometendo a sustentabilidade fiscal. Além disso, a orientação para a maximização do lucro no setor privado pode prejudicar a qualidade dos serviços prestados, desviando o foco da proteção dos direitos dos migrantes e da inclusão social, que são pilares da missão da A.I.M.A. 

Por fim, o modelo pode aumentar a dívida pública, reduzindo a margem orçamental futura e dificultando a realização de outros investimentos prioritários. A fiscalização e a transparência, são também críticas comumente apontadas como fragilidades nas PPPs. A necessidade de um controlo financeiro rigoroso e a falta de clareza nas relações contratuais podem comprometer a gestão dos recursos públicos.

Assim, o Governo conclui que os riscos de desorçamentação, perda de qualidade nos serviços e agravamento da dívida tornam este modelo inadequado para garantir a sustentabilidade e o interesse público no contexto da A.I.M.A.

3.6  Privatização Integral do serviço público

A proposta de privatização integral da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (A.I.M.A.) foi apresentada pelo Grupo 6 como uma solução inovadora e estruturada para enfrentar os problemas de ineficiência e burocracia da agência. Fundamentou a sua posição no conceito de privatização segundo a Lei-Quadro das Privatizações (Lei n.º 11/90), que regula a transferência de serviços públicos para o setor privado, garantindo, no entanto, que o interesse público continua a ser assegurado.

Segundo a proposta, a A.I.M.A passaria a ser gerida por uma entidade privada, mas sujeita à fiscalização de uma agência reguladora de migrações, uma entidade pública com poderes de supervisão. Este modelo híbrido, inspirado na doutrina do “controle público de atividades privadas”, defendido pelo Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, propõe transformar a A.I.M.A numa sociedade de interesse coletivo. Tal sociedade, embora de gestão privada e com fins lucrativos, ficaria submetida a um regime jurídico especial de direito administrativo, de modo a assegurar a prossecução de objetivos de interesse público.

O modelo apresentado pelo Grupo 6 visa garantir maior eficiência administrativa, descentralização funcional e flexibilidade na gestão dos serviços da A.I.M.A. Destacou que a privatização integral não significa uma desvinculação do Estado em relação à agência, mas sim uma redefinição do seu papel, que passaria a focar-se na regulação e supervisão por meio de uma entidade reguladora. Este arranjo, segundo o grupo, possibilitaria a manutenção dos valores fundamentais da Administração Pública, como a promoção da dignidade humana, a proteção dos direitos dos migrantes e a garantia de acessibilidade aos serviços.

Entre as vantagens apresentadas, o Grupo 6 destacou a eficiência operacional que o setor privado pode trazer, promovendo inovação, redução de custos e agilidade na tomada de decisões. Empresas privadas, segundo o grupo, são capazes de implementar soluções tecnológicas modernas, adaptar-se rapidamente às mudanças e disponibilizar recursos adicionais em momentos de maior procura, algo que o setor público enfrenta dificuldades em realizar, devido à rigidez burocrática.

Apesar das vantagens, a proposta enfrentou críticas e questionamentos durante o debate. O Grupo 2 levantou preocupações sobre a possível dependência excessiva do Estado na fiscalização da empresa privada e questionou como o modelo garantiria a prossecução do interesse público sem comprometer a qualidade dos serviços. Em resposta, o Grupo 6 defendeu que a existência de uma agência reguladora pública seria suficiente para assegurar o cumprimento dos objetivos públicos. Além disso, realçou que o modelo proposto não representa uma desresponsabilização do Estado, mas sim uma modernização das suas funções.

Embora a entidade privada opere com fins lucrativos, segundo o grupo 6, a agência reguladora de migrações iria proteger o interesse público, quer com penalidades para incumprimentos quer com incentivos para a melhoria contínua dos serviços.

O Grupo concluiu que a privatização integral da A.I.M.A, acompanhada por uma fiscalização rigorosa de uma agência reguladora, representa uma solução inovadora para os problemas estruturais da agência. Argumentou, também, que esta abordagem equilibra a eficiência do setor privado com a proteção dos interesses públicos, oferecendo uma alternativa viável e sustentável para a reestruturação da A.I.M.A.

Apesar das vantagens apontadas pelo Grupo 6, é essencial que o Governo considere os riscos inerentes ao modelo de privatização integral. Efetivamente, à partida, esta proposta apresenta vantagens relevantes, nomeadamente a modernização e a eficiência dos serviços. 

Contudo, seria imprudente ignorar os significativos riscos associados a esta modalidade, entre os quais se destacam: uma potencial perda de controlo nacional — isto é, a transferência do controlo da empresa para uma elevada percentagem de capital estrangeiro — e a possibilidade de irregularidades relacionadas com práticas de corrupção, como tráfico de influências e desvio de capitais. Estas questões já foram verificadas em outras empresas com modelos semelhantes, como a GALP, a ANA ou os CTT.

Desta forma, a implementação deste modelo exige salvaguardas robustas e complicadas que assegurem a transparência e a proteção dos interesses nacionais, limitem a participação de capital estrangeiro e incluam mecanismos de fiscalização rigorosos para prevenir práticas ilícitas, garantindo simultaneamente a prossecução do interesse público.

O Governo reconhece que a privatização integral da A.I.M.A, supervisionada por uma agência reguladora, pode parecer uma solução promissora ao oferecer modernização e eficiência na gestão dos serviços. No entanto, a perda de controlo direto do Estado levanta uma série de apreensões, já que a agência passaria a priorizar metas privadas, possivelmente em detrimento do interesse público. Esta desvinculação comprometeria os princípios constitucionais e administrativos que garantem um serviço acessível e de qualidade aos migrantes.

Uma questão crítica deste modelo é o risco de falência da entidade privada. Em caso de insolvência, a continuidade dos serviços essenciais seria colocada em risco, deixando o Estado numa posição vulnerável, obrigado a intervir para proteger direitos constitucionais e assegurar a prestação de serviços básicos. Essa possibilidade não apenas compromete a sustentabilidade financeira do modelo, mas também gera instabilidade e incerteza quanto à proteção dos migrantes.

Além disso, reforçamos a ideia defendida pela Professora Maria João Estorninho segundo a qual, embora o direito privado possa trazer flexibilidade e eficiência em algumas situações, a sua adoção pela Administração Pública não pode ocorrer de forma indiscriminada, sendo necessário garantir que os princípios do direito público são respeitados sempre que o interesse público estiver em jogo. “A fuga para o direito privado" pode ser conveniente, mas não pode ser uma forma de evitar o rigor necessário para proteger os bens e valores coletivos”.

Diante desses riscos, o Governo conclui que, embora o modelo de privatização apresente vantagens teóricas, como a inovação e agilidade operacional, a sua implementação não oferece garantias suficientes de que os interesses públicos seriam salvaguardados. A potencial falência, somada à falta de controlo direto e à priorização do lucro, torna o modelo inadequado para atender às necessidades estratégicas e sociais da AIMA, comprometendo os objetivos fundamentais da Administração Pública.

IV. CONSIDERAÇÕES FINAIS & DECISÃO

Após uma análise aprofundada e debates extensos, é pertinente destacar os principais argumentos que fundamentam a nossa escolha pelo modelo de Instituto Público, integrado na Administração Indireta. Este foi apresentado pelo Grupo 1 e, igualmente, proposto como solução final pelo Grupo da Doutrina, como a solução mais adequada para a A.I.M.A.

Relativamente ao modelo de administração direta, consideramos que este comprometeria a agilidade da entidade e a sujeitaria excessivamente a questões de natureza política, o que agravaria de forma significativa os, já atuais, problemas que a agência enfrenta, tal como a burocracia excessiva e a falta de autonomia da mesma.

Já o modelo de Empresa Pública apresentado, apesar de oferecer maior autonomia administrativa e eficiência, apresenta desafios significativos. Há o risco de distanciamento das prioridades estratégicas do Governo e a percepção pública de "mercantilização" dos serviços, comprometendo a confiança no sistema. Além disso, os custos de transição e os ajustes necessários para alinhar a entidade às políticas públicas podem ser elevados. Estes fatores tornam o modelo menos adequado para assegurar a proteção consistente dos direitos fundamentais, algo já garantido pelo atual modelo de instituto público.

Quanto à associação pública, identificamos dificuldades significativas em garantir a imparcialidade da gestão por parte dos migrantes já legalizados. Além desta solução enfraquecer o indispensável poder de superintendência por parte do Governo, que consideramos essencial. Esta proposta implicaria, ainda, um significativo investimento em formações e treinamentos dos respectivos migrantes para que estes possam, de forma efectiva, trabalhar  na A.I.M.A.

No que diz respeito ao modelo de empresa pública associado às Parcerias Público-Privadas (PPPs), é essencial considerar o disposto no Decreto-Lei nº 111/2012, que define as PPPs como "um acordo ou conjunto de acordos pelos quais organizações privadas, chamadas de parceiros privados, assumem, de forma contínua, perante um parceiro público, a responsabilidade de garantir, mediante compensação, a execução de uma atividade voltada para atender a uma necessidade coletiva, onde a responsabilidade pelo investimento, financiamento, operação e riscos envolvidos recai, total ou parcialmente, sobre o parceiro privado." Contudo, avaliando as características da A.I.M.A, concluímos que esta não reúne os requisitos económicos e operacionais necessários para se enquadrar adequadamente neste modelo. 

Adicionalmente, importa destacar os custos de transação que costumam estar associados às PPPs. Estes custos abrangem o tempo e os recursos despendidos para negociar e administrar contratos complexos, os quais, frequentemente, excedem os da contratação pública tradicional. Assim, embora as PPPs visem maior eficiência, os elevados custos de transação podem comprometer este objetivo, revelando-se uma limitação significativa para a aplicação deste modelo à A.I.M.A.

Por último, no caso de um modelo baseado em parcerias com entidades privadas ou de uma entidade integralmente privada, verificamos que os objetivos lucrativos inerentes poderiam comprometer a prossecução do interesse público. Importa ressaltar que a A.I.M.A é uma agência que lida com Direitos Constitucionais, o que demonstra a importante relevância do serviço realizado pela mesma. Assim, parece-nos preocupante colocar Direitos Fundamentais à disposição da gestão de uma empresa privada.

Face a estas alternativas, decidimos que o modelo atual de instituto público combina, de forma equilibrada, a autonomia operacional necessária com a supervisão estatal indispensável, assegurando a proteção dos direitos fundamentais, em especial a dignidade humana dos migrantes.

Reconhecemos, contudo, que o modelo atual não é isento de falhas. Ainda assim, entendemos que as soluções para os problemas identificados devem passar pela implementação de medidas corretivas dentro do modelo existente, e não por uma alteração estrutural que envolva a substituição do estatuto jurídico do Instituto Público, o que implicaria um alto custo para o Estado.

No que se refere às medidas corretivas, concordamos com as propostas apresentadas, entre as quais se destacam a digitalização, a promoção e divulgação do serviço, bem como eventuais alterações ao regime de contratação.

Propomos, adicionalmente, a expansão das infraestruturas da A.I.M.A., com o objetivo de aumentar o número de postos de atendimento. Esta medida visa minimizar os deslocamentos necessários por parte dos utentes, reduzindo, assim, o tempo de espera e as filas nos serviços presenciais.

Além disso, acreditamos ser essencial a implementação de incentivos para promover a utilização dos serviços digitais já apresentados. Tais incentivos incluiriam benefícios como a redução de taxas administrativas ou a atribuição de prioridade no atendimento (tal como sucede com o atendimento prioritário a quem é referenciado pela linha do SNS24), de modo a estimular a adesão ao formato digital e otimizar a eficiência dos serviços prestados.

Para finalizar, recorremos a uma analogia para melhor ilustrar o nosso ponto de vista: O facto de uma ferramenta elétrica ser mais rápida do que uma manual não significa que seja a escolha mais adequada para tarefas delicadas. Da mesma forma, o recurso a modelos mais empresariais ou autónomos, apesar de poderem apresentar maior eficiência em determinadas situações, não é, no nosso entendimento, a solução mais apropriada para o contexto sensível e estratégico do processo de legalização dos migrantes.

REFERÊNCIAS

ALMEIDA, AMÁLIA, “Privatização dos Serviços Públicos - que futuro?”, Secretaria Geral do Ministério das Finanças.

 

AZEVEDO, MARIA EDUARDA, “AS PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS: INSTRUMENTO DE UMA NOVA GOVERNAÇÃO PÚBLICA”. Tese de Doutoramento da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

ESTORNINHO, MARIA JOÃO,  “ A Fuga para o Direito Privado.” Coimbra: Almedina, 1999.

DECRETO-LEI N.º 111/2012, de 23 DE MAIO. Diário da República Eletrónico. Disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2012-122777667  

DESPACHO N.º 11856-A/2024, “Novo Pacto em Matéria de Migração e Asilos”, Diário da República Eletrónico. Disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/despacho/11856-a-2024-890194538 

JÚLIO CESAR LEON MAESTRE, “Privatizações em Portugal”: (Período 1997-2017) - Universidade de Coimbra, julho de 2019

RAMOS, JOANA, et al. “Manutenção da atual situação de “agência”, como modalidade de instituto público”. 2024. Grupo nº 1. Universidade de Direito da Universidade de Lisboa.                                                                                  Disponível em: https://www.blogger.com/u/1/blog/post/edit/2117858438848695869/8053292722379148823 

SILVA, Filipa e MARTINS, João. “Modelo inteiramente estadual”. 2024. Grupo nº 2. Universidade de Direito da Universidade de Lisboa.                                                                                  Disponível em: https://www.blogger.com/u/1/blog/post/edit/2117858438848695869/3301311205332450342 

MENDES, CONSTANÇA, et al. “Criação de uma empresa pública”. 2024. Grupo nº 3. Universidade de Direito da Universidade de Lisboa.                                                                                  Disponível em: https://www.blogger.com/u/1/blog/post/edit/2117858438848695869/562833160562758687 

BRILHA, Sofia e DIAS, Matilde. “Criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada por migrantes ”. 2024. Grupo nº 4. Universidade de Direito da Universidade de Lisboa.                                                                                  Disponível em: https://www.blogger.com/u/1/blog/post/edit/2117858438848695869/106742772070412700 

FERREIRA, CAROLINA, et al. “Modelo de funcionamento do serviço público sob forma privada”. 2024. Grupo nº 5. Universidade de Direito da Universidade de Lisboa.                                                    Disponível em: https://www.blogger.com/u/1/blog/post/edit/2117858438848695869/8627385836669678268 LUZ, CAROLINA, et al. “Privatização integral do serviço público”. 2024. Grupo nº 6. Universidade de Direito da Universidade de Lisboa.                                                      Disponível em: https://www.blogger.com/u/1/blog/post/edit/2117858438848695869/3632237534690430939 

TEIXEIRA DA MOTA, BEATRIZ, et al. “Parecer Jurídico sobre o futuro da A.I.M.A.”. 2024. Grupo nº 7. Universidade de Direito da Universidade de Lisboa.                                                      Disponível em: https://www.blogger.com/u/1/blog/post/edit/2117858438848695869/7210938305923490973