“Quando o Estado Contrata: Desafios da Contratualização Administrativa no Caso do Hospital de Braga”

“Quando o Estado Contrata: Desafios da Contratualização Administrativa no Caso do Hospital de Braga”

Matilde Teles Viegas Cruz Dias

Sumário: 1. Introdução; 2. A Contratualização da Atividade Administrativa; 2.1. Conceito e evolução; 3. O Regime das Parcerias Público-Privadas (PPP); 3.1. Enquadramento legal das PPP em Portugal e a lógica da contratualização; 3.2. Vantagens e riscos; 4. As PPP em Portugal na área da saúde; 4.1. A Decisão “Histórica” do Conselho de Ministros e a PPP do Hospital de Braga: estrutura contratual e principais cláusulas; 4.2. Vantagens apontadas e críticas suscitadas; 4.3. A reversão da gestão em 2019: análise e implicações; 5. Conclusão e reflexões sobre o futuro da contratualização na Administração Pública; 6. Referências Bibliográficas.

Resumo: O presente trabalho analisa a contratualização da atividade administrativa, com enfoque especial nas Parcerias Público-Privadas (PPP) no setor da saúde em Portugal. Através da avaliação crítica do enquadramento legal, das vantagens e riscos associados e da experiência concreta do Hospital de Braga, pretende-se compreender os impactos deste modelo na gestão pública e refletir sobre a sustentabilidade futura da contratualização na Administração Pública.

Palavras-chave: Contratualização Administrativa, Parcerias Público-Privadas, Hospital de Braga, Administração Pública, Gestão da Saúde.

Abstract: This paper analyzes the contractualization of administrative activity, focusing specifically on Public-Private Partnerships (PPP) in the health sector in Portugal. By critically assessing the legal framework, associated advantages and risks, and the specific case of Braga Hospital, it aims to understand the impacts of this model on public management and to reflect on the future sustainability of contractualization in Public Administration.

Keywords: Administrative Contractualization, Public-Private Partnerships, Braga Hospital, Public Administration, Health Management.

 

1. Introdução

A contratualização da atividade administrativa, especialmente através de Parcerias Público-Privadas (PPP)[1], tem sido uma estratégia adotada por diversos governos para melhorar a eficiência e a qualidade dos serviços públicos. No setor da saúde, esta abordagem tem gerado debates significativos sobre os seus benefícios e desafios (ou riscos).​

Em março deste ano, o Governo anunciou a decisão de lançar o processo de atribuição de cinco PPP em hospitais públicos nucleares do país: Braga, Loures, Amadora-Sintra, Vila Franca de Xira e Garcia de Orta, em Almada. Segundo o Ministro da Presidência, António Leitão Amaro, esta medida visa garantir que estas PPP são geridas com poupanças para os contribuintes, mantendo a qualidade do serviço[2]. Esta é uma decisão que marca um “ponto de viragem” nas políticasde gestão hospitalar, já que reintroduz o modelo de PPP em unidades que anteriormente tinham regressado à gestão pública

Não há, no entanto, isenção a nível crítico: organizações como a Associação Nacional das Unidades de Saúde Familiares (USF-AN) revelaram preocupações ao considerar a decisão de avançar com PPP em hospitais como o Amadora-Sintra uma espécie de "blind date", devido à “falta de experiências anteriores neste modelo de gestão para cuidados de saúde primários” - uma contraposição ao argumento do Governo.

Este trabalho tem como objetivo principal analisar a contratualização da atividade administrativa no contexto das Parcerias Público-Privadas, com um foco particular no seu enquadramento legal, nas vantagens e nos riscos que envolvem o interesse público. 

2. A Contratualização da Atividade Administrativa

2.1. Conceito e evolução

“O contrato é particularmente adequado às exigências contemporâneas de exercício do poder: a autoridade não é mais aceite por si mesma, a obediência ao direito é uma escolha racional que se baseia na livre discussão, «a decisão transforma-se num vasto processo de negociação»”[3]. A contratualização da atividade administrativa consiste na utilização do contrato como instrumento jurídico central da atuação da Administração Pública. Tradicionalmente, a Administração era marcada por um modelo autoritário, fundado no poder unilateral de emitir comandos obrigatórios. Com a evolução para um Estado regulador e colaborativo, emergiu uma nova conceção: a Administração passou a agir frequentemente através de contratos, em parceria com sujeitos privados e outras entidades públicas, recorrendo a consensos para alcançar finalidades públicas[4]. O Código do Procedimento Administrativo (CPA) reflete esta realidade, ao reconhecer expressamente o contrato como uma das modalidades da atuação administrativa (art.º 200.º e seguintes do CPA), sendo os contratos administrativos negócios jurídicos celebrados pela Administração para prosseguir interesses públicos, com respeito pelos princípios da legalidade (artigo 3.º CPA), da prossecução do interesse público (artigo 4.º CPA) e da igualdade (artigo 6.º CPA).

Segundo Pedro Costa Gonçalves, o contrato «impõe-se como um mecanismo ou uma fonte de regulação no domínio jurídico», sendo mesmo comparado a um "regulamento" da vontade das partes[5]. A contratação pública transforma-se, assim, num instrumento privilegiado de regulação e execução administrativa, associado ao ideal de autonomia negocial, eficiência e corresponsabilização- uma evolução que acompanha as tendências de flexibilização e modernização da gestão pública, impulsionadas pelas doutrinas da Nova Gestão Pública (New Public Management)[6], que preconizam uma Administração mais eficiente, menos burocrática e mais orientada para resultados: instrumentos como os contratos-programa e contratos de gestão exemplificam esta nova abordagem, conferindo maior liberdade de organização e atuação aos entes públicos e aos seus parceiros privados.

Dentro do Direito Interno, a Administração pode usar dois tipos de contratos: se estiver a agir como um privado (gestão privada), celebra contratos de direito civil, laboral ou comercial; se estiver a exercer funções públicas, usa contratos administrativos, que criam relações na administração; assim, nem todo o contrato celebrado pela Administração é um contrato administrativo — só é contrato administrativo aquele que tem um regime jurídico próprio do Direito Administrativo. Ainda dentro dos contratos, existem as concessões de uso privativo e as concessões de exploração de bens do domínio público- no uso privativo, a Administração autoriza particulares a usar, de forma exclusiva, um bem público para fins de utilidade pública; já na concessão de exploração, o particular gere e explora todo um conjunto de bens públicos, como se fosse a própria Administração. Às vezes até acontece que um bem, como um porto ou uma autoestrada, esteja a ser gerido por um concessionário de exploração, e que este, por sua vez, conceda a privados o uso de partes desse bem.[7]

3. O Regime das Parcerias Público-Privadas (PPP)

3.1. Enquadramento legal das PPP em Portugal e a lógica da contratualização 

O enquadramento legal das Parcerias Público-Privadas (PPP) em Portugal, assenta, fundamentalmente, no Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, que define a parceria público-privada como o contrato (ou a união de contratos) através dos quais entidades privadas se obrigam, perante um parceiro público, a assegurar atividades destinadas à satisfação de necessidades coletivas, assumindo total ou parcialmente o investimento, o financiamento, a exploração e os riscos associados[8]. Trata-se de um modelo de colaboração que visa aproveitar a capacidade de gestão e inovação do setor privado para melhorar a qualidade dos serviços ao otimizar a utilização dos recursos públicos.

O regime jurídico das PPP combina normas do Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, que regula a formação e a execução de contratos públicos, impondo princípios como a Transparência, a Concorrência e a Prossecução Do Interesse Público; com o Decreto-Lei n.º 111/2012, que introduz exigências específicas para as PPP, nomeadamente análises rigorosas de custo-benefício, estudos de viabilidade e regras de repartição de riscos[9]. Outros diplomas, como o Decreto-Lei n.º 185/2002 (revogado pela Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro), permitiram pela primeira vez o recurso a PPP no setor da saúde.[10]

A evolução legislativa da “tutela” das PPP mostra uma preocupação crescente com a transparência e com o controlo financeiro: em 2003, com o Decreto-Lei n.º 86/2003, criou-se um primeiro quadro jurídico geral; em 2006, procedeu-se a uma revisão que reforçou aquela que é a avaliação prévia dos projetos; posteriormente, em resposta à crise económica de 2007-2008, o Decreto-Lei n.º 111/2012 introduziu medidas mais exigentes quanto à sustentabilidade orçamental e à fundamentação económica dos projetos; e, por fim, com a reforma do CCP operada pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, acentuou-se ainda mais a necessidade de fundamentação e controlo da contratação pública.

Atualmente, a tendência legislativa é para uma utilização mais cautelosa das PPP, privilegiando projetos cuja pertinência esteja claramente demonstrada através de estudos rigorosos de custo-benefício e que garantam uma repartição equilibrada dos riscos entre o setor público e o privado[11]. De acordo com a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), os encargos líquidos do Estado com as PPP diminuíram 7,7% em 2023, totalizando 1.224 milhões de euros. Já no setor da saúde, por exemplo, registou-se uma queda de 22,3% nos encargos líquidos em comparação com o ano anterior, superando a redução prevista no Orçamento do Estado para 2023.[12]

Além disto, o investimento dos parceiros privados em PPP também apresentou uma tendência decrescente: em 2022, este investimento caiu 27%, situando-se em 166 milhões de euros, o que representa uma redução de 61 milhões em relação a 2021- um declínio que tem sido observado desde 2011, indicando uma retração contínua do envolvimento do setor privado em projetos de PPP.​[13]

3.2. Vantagens e riscos

As Parcerias Público-Privadas (PPP) surgem como uma estratégia importante para assegurar a prestação de serviços públicos e a construção de infraestruturas com menor impacto imediato nas finanças públicas. Entre as principais vantagens das PPP destacam-se a integração das entidades privadas desde o início dos projetos, o que conduz a maior eficiência nos custos e prazos de execução; e a partilha de riscos, em que o parceiro privado assume responsabilidades que, de outra forma, seriam totalmente públicas. Este modelo também permite reduzir o esforço financeiro inicial do Estado, distribuindo o investimento ao longo da duração do contrato, e definir antecipadamente as condições de exploração dos serviços para uma população específica.

Apesar das vantagens, as PPP comportam também riscos significativos. Um dos principais problemas identificados é a tentação dos governos em lançar projetos rapidamente, sem uma avaliação rigorosa dos custos futuros, o que pode levar a encargos acrescidos para o Estado a longo prazo. Acresce o facto de os interesses privados nem sempre coincidirem com os interesses públicos, existindo o risco de as entidades privadas utilizarem as suas melhores capacidades negociais para obterem vantagens, em prejuízo do Estado. A necessidade de sucessivas renegociações contratuais, o adiamento de encargos para gerações futuras e a potencial perda de confiança dos cidadãos nos serviços públicos, nomeadamente no setor da saúde, são outros riscos relevantes associados.[14]

4. As PPP em Portugal na área da saúde

A implementação das Parcerias Público-Privadas (PPP) na saúde em Portugal foi um processo longo, marcado por avanços, recuos e contradições políticas. Embora a ideia tenha surgido ainda em 1995, durante o governo de Cavaco Silva, foi apenas com António Guterres, em 2001, que o modelo se começou a materializar, impulsionado pelo então ministro da Saúde, Correia de Campos.[15]

No âmbito destas parcerias, foram criados quatro hospitais: Braga, Cascais, Loures e Vila Franca de Xira, num projeto que visava combinar financiamento e gestão privados com a prestação de cuidados de saúde públicos, esperando-se ganhos de eficiência, redução de custos e melhoria da qualidade dos serviços. No entanto, a realidade revelou-se mais complexa: enquanto alguns hospitais conseguiram cumprir metas de desempenho, noutros casos registaram-se derrapagens financeiras, conflitos na gestão e dificuldades de fiscalização por parte do Estado, dando-se o primeiro grande sinal de recuo com o Hospital Amadora-Sintra, cuja parceria rescinde no Governo de José Sócrates (2005-2009), o que evidencia bastante as limitações e tensões deste modelo, já acima mencionadas.

Posteriormente, também o Hospital de Braga regressou à gestão pública, já sob o governo de António Costa, em 2019. Estes episódios mostraram que, apesar das promessas iniciais, as PPP na saúde nem sempre garantiram a eficiência e a sustentabilidade pretendidas, expondo o Estado a desafios na monitorização e controlo dos contratos.

4. 1. A Decisão “Histórica” do Conselho de Ministros e a PPP do Hospital de Braga: estrutura contratual e principais cláusulas

            O Governo considerou esta como uma decisão “histórica”, no entanto, e tal como analisado e pesquisado, a decisão do Conselho de Ministros que aprovou a criação da PPP para o Hospital de Braga (e outros) insere-se num contexto de aposta política nas parcerias público-privadas, que há 30 anos vemos ser feita, mas sem que tal represente uma verdadeira inovação estrutural ou uma rutura de paradigma.  

A estrutura contratual proposta para estas PPP inclui elementos tradicionais: contratos de gestão clínica e operacional, definição da duração, obrigações das partes, mecanismos de fiscalização, penalizações e cláusulas de partilha de riscos, além do estabelecimento de indicadores de desempenho para avaliação da qualidade dos serviços prestados. O Governo anunciou também a criação de um “comparador de preços” para garantir que os contratos são financeiramente vantajosos para os contribuintes[16]- uma decisão que foi alvo de críticas como as da líder parlamentar do PCP, Paula Santos que considera que a implementação apressada destas PPP revela um compromisso maior com interesses privados do que com o reforço do Serviço Nacional de Saúde (SNS).

Além disto, especialistas e administradores hospitalares expressaram preocupações sobre a adequação das PPP no contexto atual do SNS, que passou por reformas significativas, incluindo a criação das Unidades Locais de Saúde (ULS). O presidente da Associação Portuguesa de Administradores Hospitalares (APAH), Xavier Barreto, questionou se a intenção do Governo é concessionar a gestão das ULS, que agora integram hospitais e centros de saúde, ou apenas os hospitais, destacando as incertezas sobre o modelo de gestão proposto. [17]

4.2. A reversão da gestão em 2019: análise e implicações

A reversão da gestão dos hospitais de Braga para a esfera pública, em janeiro de 2019, foi uma decisão marcante no contexto das PPP em Portugal, que se seguiu a uma série de análises e discussões sobre os custos e a eficácia do modelo de gestão privada (que, inicialmente, foi implementado com o intuito de melhorar a eficiência operacional e aliviar os custos públicos.)[18] Ao longo do tempo, este gerou críticas, especialmente no que se refere ao impacto negativo nos custos para o Estado e à falta de transparência nos processos de gestão.

A reversão ocorreu depois de uma avaliação das falhas do modelo pelo Tribunal de Contas, com evidências de que a gestão privada não tinha proporcionado os benefícios prometidos. A decisão foi vista como uma tentativa de reafirmar o compromisso com o SNS e garantir que os serviços prestados à população fossem melhorados, enquanto se procurava reduzir os elevados custos de operação associados à gestão privada. O elevado custo das PPP para o erário público- a gestão privada deste hospital envolvia contratos com cláusulas que muitas vezes resultavam em encargos financeiros substanciais para o Estado, uma vez que as empresas privadas envolvidas tinham um objetivo lucrativo[19]. A crítica maior recaiu sobre a falta de transparência nos processos e a preocupação de que o modelo privado estivesse mais focado no lucro do que na qualidade dos cuidados prestados à população. 

Não obstante, a mudança para a gestão pública também trouxe consigo uma série de desafios económicos, logísticos e administrativos:  o grupo “José Mello Saúde” recorreu a um Tribunal Arbitral, reclamando os custos dos tratamentos não financiados e o Tribunal deu parcialmente razão à empresa, obrigando o Estado a pagar cerca de 17 milhões de euros[20]; a reintegração dos recursos humanos, a reestruturação da gestão e a adaptação dos sistemas de operação hospitalar foram processos complexos; porém, embora o modelo de PPP tenha sido inicialmente defendido como uma solução para reduzir os custos do Estado e aumentar a eficiência, a experiência do Hospital de Braga mostrou que a subcontratação da gestão pública para empresas privadas pode, na verdade, resultar em custos adicionais e em falta de controlo efetivo sobre a qualidade dos serviços prestados. 

5. Conclusão e reflexões sobre o futuro da contratualização na Administração Pública

O modelo das Parcerias Público-Privadas (PPP) levanta um paradoxo essencial: podem ser instrumentos de modernização e eficiência do setor público, mas, mal reguladas, tornam-se armadilhas financeiras e políticas difíceis de desmontar. A análise da trajetória das PPP no setor da saúde português, em particular o caso do Hospital de Braga, demonstra que não é a fórmula em si que é boa ou má, mas sim a qualidade da decisão política, da fiscalização e da contratualização que determina o sucesso ou o fracasso.

O Estado não pode abdicar da sua função de prossecutor do interesse público, mesmo quando partilha a execução com parceiros privados. Sempre que o interesse privado se sobrepõe ao bem comum, a Administração Pública falha a sua missão mais básica: proteger os direitos dos cidadãos. Assim, mais do que debater se devemos ou não recorrer a PPP, a questão central é como contratualizar, com que garantias, e com que capacidade crítica para corrigir o rumo sempre que necessário.

Num tempo em que a tentação de “despachar” responsabilidades públicas através de contratos é grande, a contratualização administrativa deve ser vista não como um facilitador automático, mas como um compromisso consciente: uma técnica de gestão que só serve a democracia se for exercida com rigor, prudência e vigilância. No fundo, o futuro da Administração Pública não depende de ser pública ou privada — depende da responsabilidade.

6. Referências Bibliográficas

Legislação: Código do Procedimento Administrativo; Código dos Contratos Públicos; DL n.º 86/2003, de 26 de abril; DL n.º 111/2012, de 23 de maio; DL n.º 185/2002, de 20 de agosto (revogado); DL n.º 111-B/2017, de 31 de agosto; DL n.º 75/2019, de 30 de maio. 

 

Fontes Oficiais e Imprensa: Gov. Portugal (2025). Hospitais vão ser geridos através de PPP. Portal do Governo de Portugal. Henriques (2019). Governo suspende concurso para nova PPP em Braga. Público, https://bit.ly/ppp-braga-2019. Oliveira (2016). Hospital de Braga não responde às necessidades da população. Público, https://bit.ly/auditoria-braga. Espírito Santo (2023). Investimento privado nas PPP caiu 27% em 2022. ECO, https://bit.ly/eco-ppp-2023. Ataíde (2024). Encargos líquidos do Estado com PPP caem 7,7% em 2023 para 1,2 mil milhões. ECO, https://bit.ly/eco-ppp-2024. História das PPP na saúde: 24 anos de derrapagens, contradições, recuos e avanços. Expresso. SIC Notícias (2025). Anúncio de PPP para hospitais levanta muitas incertezas, https://bit.ly/sic-ppp-2025; Sintra Notícias (2025). Gestão privada anunciada para o Hospital Amadora-Sintra é uma incógnita nunca testada, https://bit.ly/amadora-sintra-ppp.

 

Livros e Trabalhos Académicos: Freitas do Amaral (2011). Curso de Direito Administrativo I, Almedina, pp. 578–579; Gonçalves (2010). Regulação Administrativa e Contrato, Coimbra Editora, p. 2Lane (2000). New Public Management, Routledge, p. 147 e seg.; Richer (2010). Droit des Contrats Administratifs, Paris, p. 49; Martins (2015/16). PPP na Saúde, FMUC, pp. 8, 21–22; Santos & Rosa (2019). Oliveira (2016).  AAVV in Fortin & Van Hassel (2000). Contracting in the NPM, IOS Press.

            

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[1] Governo de Portugal. (2025, março 7). Hospitais de Braga, Loures, Amadora-Sintra, Vila Franca de Xira e Almada vão ser geridos através de PPP. Portal do Governo de Portugal. https://www.portugal.gov.pt/pt/gc24/comunicacao/noticia?i=hospitais-de-braga-loures-amadora-sintra-vila-franca-de-xira-e-almada-vao-ser-geridos-atraves-de-ppp

[2] Sintra Notícias. (2025, março 10). Gestão privada anunciada para o Hospital Amadora-Sintra é uma incógnita nunca testada. https://sintranoticias.pt/2025/03/10/gestao-privada-anunciada-para-o-hospital-amadora-sintra-e-uma-incognita-nunca-testada/

[3]  Laurent Richer, Droit des Contrats Administratifs, Paris, 2010, p. 49.

[4] Pedro Costa Gonçalves, Regulação Administrativa e Contrato, Coimbra Editora, 2010, p. 2.

[5] Ibidem, p. 3.

[6] AAVV in Yvonne FORTIN & Hugo Van HASSEL (org.), Contracting in the new public management, Amesterdão, IOS Press, 2000; Jan-Erik LANE, New public management, Londres, Routledge, 2000, p. 147 e seg.

 

[7] Freitas do Amaral, D. (2011). Curso de Direito Administrativo I: Volume II (2.ª ed.). Almedina, pp.578-579.

[8] Carlos Miguel de Oliveira Simões Martins, Parcerias Público-Privadas na Saúde, FMUC, 2015/2016, p. 8.

[9] Ibidem, pp. 27-28.

[10] Ibidem, pp. 25-26.

[11] Ibidem, pp. 28-29.

[12] Ânia Ataíde. (2024, setembro 27). Encargos líquidos do Estado com PPP caem 7,7% em 2023 para 1,2 mil milhões. ECO. https://eco.sapo.pt/2024/09/27/encargos-liquidos-do-estado-com-ppp-caem-77-em-2023-para-12-mil-milhoes/?utm_source=chatgpt.com

[13] Mariana Espírito Santo. (2023, julho 11). Investimento privado nas PPP caiu 27% em 2022. ECO. https://eco.sapo.pt/2023/07/11/investimento-privado-nas-ppp-caiu-27-em-2022/?utm_source=chatgpt.com

[14] Martins, C. M. O. S. (2015/16). Parcerias Público-Privadas na Saúde. Artigo de revisão – FMUC; pp- 21-22.

[15] Santos, A. S., & Rosa, S. M. (2019, 30 de abril). Conheça a história das PPP na saúde: 24 anos de derrapagens, contradições, recuos e avanços. Expresso. https://expresso.pt/economia/2019-04-30-conheca-a-historia-das-ppp-na-saude-24-anos-de-derrapagens-contradicoes-recuos-e-avancos-72e7a6d3

[16] Governo de Portugal. (2025, março 7). Hospitais de Braga, Loures, Amadora-Sintra, Vila Franca de Xira e Almada vão ser geridos através de PPP. Portal do Governo de Portugal. https://www.portugal.gov.pt/pt/gc24/comunicacao/noticia?i=hospitais-de-braga-loures-amadora-sintra-vila-franca-de-xira-e-almada-vao-ser-geridos-atraves-de-ppp

[17] SIC Notícias. (2025, 7 de março). Anúncio de PPP para hospitais levanta "muitas incertezas". https://sicnoticias.pt/pais/2025-03-07-anuncio-de-ppp-para-hospitais-levanta-muitas-incertezas-2cb4c0d1​

[18] Decreto-Lei n.º 75/2019 de 30 de maio.

[19] Oliveira, C. (2016, dezembro 16). Auditoria conclui que Hospital de Braga não responde às necessidades da população. Público. https://www.publico.pt/2016/12/16/sociedade/noticia/auditoria-conclui-que-hospital-de-braga-nao-responde-as-necessidades-da-populacao-1755110.

[20]Henriques, D. (2019, fevereiro 6). Governo suspende concurso para nova PPP em Braga e transforma hospital em EPE. Público. https://www.publico.pt/2019/02/06/sociedade/noticia/governo-suspende-concurso-nova-ppp-hospital-braga-1860899.[20]