Simulação de julgamento: Beatriz Teixeira Da Mota Nº: 69899 Carolina Ferreira Ramos Nº: 69421 Madalena Pombo e Sousa Nº: 68410 Pedro José Mota Cardoso Nº: 70062

 

Simulação de julgamento
Direito Administrativo II

 

Realizado por:

Beatriz Teixeira Da Mota Nº: 69899

Carolina Ferreira Ramos Nº: 69421

Madalena Pombo e Sousa Nº: 68410

Pedro José Mota Cardoso Nº: 70062

 

Introdução

Excelentíssimos Senhores Juízes,

O presente parecer incide sobre a situação de Sandokan da Silva, cidadão angolano que entrou legalmente em Portugal em maio de 2020 e desde logo integrou o mercado de trabalho no setor da construção civil encontrando‑se sujeito a um contrato de trabalho em vigor e a descontos regulares para a Segurança Social requisitos que, nos termos do artigo 88.º, n.º 1, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação resultante das alterações provindas da Lei n.º 102/2017, de 28 de agosto, configuram condição essencial para a concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada. No dia 5 de maio de 2020, Sandokan apresentou junto do então Serviço de Estrangeiros e Fronteiras toda a documentação comprovativa do seu vínculo laboral e da inscrição na Segurança Social, confiando no regime transitório que estabelecia prazo de decisão de 90 dias pela Administração, em que o pedido seria automaticamente deferido. Porém, apesar de cumprir todos os requisitos formais, Sandokan aguarda há mais de quatro anos por qualquer despacho ou notificação de prorrogação de prazo, situação que configura violação dos deveres de celeridade e de decisão previstos nos artigos 59.º e 129.º do Código do Procedimento Administrativo, bem como do direito de acesso à informação constante do artigo 82.º do mesmo Código. A inércia da AIMA impede que o interessado obtenha o seu cartão de residência, deixando o processo pendente sem qualquer justificação concreta, ao mesmo tempo que a indefinição do estatuto migratório de Sandokan gera consequências imediatas e contínuas no seu quotidiano laboral, médico e familiar uma vez que a ausência de título válido coloca‑o em risco de não renovação de contrato de trabalho ou de contratação em condições frágeis sujeitando‑o a formas instáveis de ocupação profissional além de o obrigar a pagar taxas acrescidas no acesso aos cuidados do Serviço Nacional de Saúde face à ausência de cobertura legal equiparada à dos nacionais o que implica custos elevados e possível agravamento de problemas de saúde por adiamento de tratamentos e consultas e ainda no plano pessoal e familiar, a impossibilidade de obter autorização de residência impede deslocações seguras a Angola onde residem a sua esposa e os seus filhos, contribuindo para um estado de ansiedade constante fruto da separação involuntária e prolongada da sua família.

 

Direitos violados 

O objetivo desta análise centra-se exclusivamente na identificação dos direitos fundamentais e princípios administrativos violados, no quadro da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do Código do Procedimento Administrativo (CPA)[1], resultantes da omissão prolongada da Administração.

Desde logo, destaca-se o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, que estabelece que todos os cidadãos são iguais perante a lei e proíbe expressamente qualquer discriminação, designadamente com base na origem ou nacionalidade. Este princípio é reforçado pelo disposto no artigo 15.º da Constituição da República Portuguesa, que determina que os estrangeiros que residam em território nacional gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres dos cidadãos portugueses, salvo disposição legal em contrário, o que manifestamente não se aplica ao presente caso. Assim, Sandokan, enquanto cidadão estrangeiro com vida laboral ativa e integrada, deveria beneficiar do mesmo tratamento jurídico, sobretudo no acesso aos seus direitos fundamentais.

Direito ao Trabalho

Entre os direitos violados, destaca-se, em primeiro lugar, o direito ao trabalho em condições dignas e humanas, consagrado nos artigos 58.º e 59.º da Constituição da República Portuguesa. Sandokan, embora trabalhador contribuinte, vê-se impedido de aceder plenamente à proteção laboral e social inerente à sua atividade, nomeadamente quanto à estabilidade contratual, proteção no desemprego ou acesso a benefícios sociais, pelo simples facto de não lhe ser concedido o estatuto de residente.

Direito à Saúde

Acresce que a negação tácita do seu pedido tem também repercussões no seu direito à saúde, previsto no artigo 64.º da CRP, o qual assegura a todos o direito à proteção da saúde, impondo ao Estado o dever de garantir um Serviço Nacional de Saúde (SNS)[2] universal e tendencialmente gratuito. A exigência de pagamento de taxas agravadas, por ausência de residência formalizada, constitui uma limitação inconstitucional ao acesso ao SNS, contrariando os princípios de universalidade e igualdade no tratamento dos utentes.

 

Princípio da legalidade

No plano do direito administrativo, são também evidentes as violações de princípios fundamentais do Código do Procedimento Administrativo. Desde logo, o princípio da legalidade, previsto no artigo 3.º, o qual impõe que a Administração atue estritamente dentro dos limites definidos pela lei e em respeito pelos direitos dos particulares. Como refere o Professor Freitas do Amaral, a legalidade não se resume à mera conformidade formal, mas inclui a atuação segundo os princípios constitucionais e legais que regulam a função administrativa[3]. A ausência de decisão por parte da Administração, ultrapassando largamente o prazo legal de 90 dias previsto para apreciação de pedidos de residência, configura uma violação direta deste princípio.

Princípio da boa administração

Igualmente relevante, é o princípio da boa administração, consagrado no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo. Este princípio exige que a atuação administrativa seja pautada por critérios de eficiência, racionalidade, celeridade e aproximação aos cidadãos. De acordo com Freitas do Amaral, a boa administração obriga a que os serviços públicos atuem de forma diligente e orientada para a satisfação do interesse público e das legítimas expectativas dos administrados. No caso em apreço, a demora de anos sem resposta, aliada à falta de fundamentação ou diligência processual, representa uma afronta grave a este princípio, traduzindo-se numa atuação negligente e desumana por parte do Estado.

Face ao que foi exposto, é evidente que a situação de Sandokan da Silva representa uma violação material de vários direitos fundamentais e princípios jurídicos estruturantes do Estado de Direito democrático. A inércia administrativa não pode ser aceite como uma mera falha técnica ou organizativa, visto que compromete a dignidade da pessoa humana e desvirtua a função da Administração Pública como garante dos direitos fundamentais. A correção dessa injustiça não é apenas desejável: é juridicamente exigível.

Princípio da boa administração 

Igualmente relevante, é o princípio da boa administração, consagrado no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo. Este princípio exige que a atuação administrativa seja pautada por critérios de eficiência, racionalidade, celeridade e aproximação aos cidadãos. De acordo com Freitas do Amaral, a boa administração obriga a que os serviços públicos atuem de forma diligente e orientada para a satisfação do interesse público e das legítimas expectativas dos administrados[4]. No caso em apreço, a demora de anos sem resposta, aliada à falta de fundamentação ou diligência processual, representa uma afronta grave a este princípio, traduzindo-se numa atuação negligente e desumana por parte do Estado.

Face ao que foi exposto, é evidente que a situação de Sandokan da Silva representa uma violação material de vários direitos fundamentais e princípios jurídicos estruturantes do Estado de Direito democrático. A inércia administrativa não pode ser aceite como uma mera falha técnica ou organizativa, visto que compromete a dignidade da pessoa humana e desvirtua a função da Administração Pública como garante dos direitos fundamentais. A correção dessa injustiça não é apenas desejável: é juridicamente exigível.

 

Princípios da imparcialidade e justiça

É indispensável reconhecer que a atuação da Administração violou os princípios da imparcialidade e da justiça, expressamente exigidos pelo artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. Este dever não é uma mera aspiração ética, mas sim uma exigência constitucional concreta, que deve informar toda a atuação administrativa, nomeadamente nos domínios da imigração e integração de cidadãos estrangeiros. A consagração destes princípios encontra, aliás, reflexo direto no Código do Procedimento Administrativo, designadamente no artigo 8.º, que impõe à Administração o dever de atuar com imparcialidade, e no artigo 9.º, que consagra o princípio da justiça e da boa-fé.

No presente caso, o silêncio da Administração por mais de quatro anos revela uma prática incompatível com os princípios da justiça e da imparcialidade. A ausência de decisão sobre o pedido de Sandokan, encontra-se em total desconformidade com o prazo legal de 90 dias previsto no artigo 82.º da Lei n.º 23/2007[5], configura uma conduta discriminatória e desproporcional, que atinge sobretudo os cidadãos estrangeiros em situação vulnerável, os quais, não dispondo de título de residência, veem os seus direitos fundamentais restringidos sem qualquer base legal ou justificação objetiva. Tal comportamento reflete uma administração desequilibrada, insensível às necessidades concretas dos administrados e, portanto, contrária à imparcialidade constitucionalmente exigida.

A justiça administrativa não se esgota na aplicação da legalidade formal, exige o reconhecimento concreto da situação humana e social do administrado, o que claramente foi ignorado pela Administração neste caso.

Direitos e Interesses Legalmente Protegidos dos Cidadãos

Acresce que o mesmo artigo 266.º, no seu n.º 1 impõe à Administração Pública o dever de prosseguir o interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o que também foi negligenciado. Também no artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo o princípio da prossecução do interesse público é reafirmado, obrigando a Administração a agir com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.  A atuação da Administração, ao manter Sandokan num limbo jurídico durante anos, sem qualquer decisão ou fundamentação, desrespeita de forma clara os seus direitos, falha no cumprimento do interesse público corretamente entendido e mina a confiança dos cidadãos na ação administrativa. A prossecução do interesse público não se compatibiliza com a desconsideração pelas consequências humanas da omissão, sendo, por isso, mais um princípio constitucional e legal, previsto quer no artigo 266.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, quer no artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo, flagrantemente violado no caso concreto.

Responsabilidade Civil 

Verifica-se igualmente a violação dos pressupostos que fundam a responsabilidade civil da Administração, tal como consagrada no artigo 16.º do Código do Procedimento Administrativo. Nos termos desta norma, a Administração Pública é responsável pelos danos anormais e ilegítimos causados aos particulares em virtude da sua atuação ou, como sucede no presente caso, da sua omissão ilegal. A conduta da Administração, ao manter-se inerte durante mais de quatro anos perante um pedido devidamente apresentado e fundado, constitui uma violação da legalidade administrativa, que impõe a responsabilização da entidade competente pelos prejuízos resultantes dessa omissão.

Sandokan da Silva é residente em Portugal desde 2020, com contrato de trabalho válido e contribuições regulares para a segurança social. Reuniu, desde o início, os elementos objetivos que demonstram a sua integração económica e social no país. A Administração, tendo recebido o pedido e não tendo proferido qualquer decisão ao longo de vários anos, gerou uma situação de indefinição jurídica que causou danos materiais e morais significativos. Tais danos manifestam-se a nível material, pela dificuldade de acesso à saúde em condições de igualdade, pelas limitações à sua mobilidade internacional e pela precariedade na sua situação profissional; e a nível moral, pela ansiedade, instabilidade e impossibilidade de reunir-se com a família residente no estrangeiro. A omissão prolongada, claramente contrária aos princípios legais e constitucionais, tem, assim, consequências jurídicas indemnizatórias ao abrigo do regime da responsabilidade por omissão.

Importa ainda destacar que esta conduta administrativa se mostra incompatível com o princípio da boa administração, consagrado no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo. Este princípio impõe à Administração uma atuação eficiente, responsável, transparente e orientada para a realização do interesse público no respeito pelos direitos dos cidadãos. A ausência de qualquer resposta ao pedido de Sandokan, sem justificação minimamente plausível, revela uma administração ineficiente, insensível aos efeitos jurídicos da sua omissão e desatenta aos deveres de cuidado e diligência que lhe incumbem, especialmente quando estão em causa situações humanas de vulnerabilidade. A violação do princípio da boa administração, por si só, reforça o juízo de censura sobre a atuação do Estado e contribui para fundamentar a responsabilidade civil da Administração neste caso.

 

Princípio da Proteção e da Confiança

Importa ainda salientar a violação do princípio da proteção da confiança, o qual constitui uma projeção direta do princípio do Estado de Direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. Conforme reconhecido pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 310/2021, o princípio da proteção da confiança integra-se na ideia de segurança jurídica e constitui uma garantia essencial do cidadão contra mudanças arbitrárias, omissões prolongadas ou comportamentos incoerentes por parte da Administração. Este princípio impõe à Administração o dever de agir de forma estável, coerente e previsível, respeitando as legítimas expectativas criadas nos particulares pelas normas em vigor e pelo próprio comportamento das autoridades públicas.

No caso de Sandokan da Silva, a sua permanência em Portugal desde 2020, exercendo atividade laboral com contrato de trabalho e efetuando contribuições regulares para a segurança social, criou uma legítima expectativa quanto ao reconhecimento da sua situação no plano jurídico-formal. Sandokan atuou sempre dentro da legalidade e em cooperação com as entidades competentes, confiando, de forma legítima, que a Administração Pública apreciaria o seu pedido num prazo razoável, conforme as práticas e exigências então observadas. Tal expectativa foi reforçada pelo facto de a Administração ter recebido o pedido e não ter indicado qualquer motivo para a sua não apreciação durante anos.

A omissão prolongada por parte da Administração frustrou por completo essa confiança legítima, deixando o requerente num estado de indefinição jurídica que compromete gravemente a organização da sua vida pessoal, familiar e profissional. A conduta adotada revela uma ruptura com o dever de previsibilidade e fiabilidade da ação administrativa, violando diretamente o princípio da proteção da confiança, tal como configurado constitucional e jurisprudencialmente. O Estado, ao não decidir, gera insegurança e quebra as garantias mínimas que os cidadãos devem poder esperar da atuação pública num verdadeiro Estado de Direito.

 

Direito de deslocação 

De acordo com o nosso cliente a demora excessiva e ilegal da Administração em processar o pedido de residência impede-o de se deslocar para fora de Portugal, restringindo, assim, a sua liberdade de circulação internacional, especificamente para fins de contacto familiar.  O direito de deslocação, previsto no artigo 44.º da Constituição da República Portuguesa, dita que a todos os cidadãos é garantido o direito de se deslocarem e fixarem livremente em qualquer parte do território nacional, assim como o direito de emigrar ou de sair do território nacional e de regressar. Ora perante esta situação, compreende-se a relutância do autor da ação em viajar, face à falta de comprovativo da sua situação legal em Portugal e à incerteza de poder regressar ao país onde estabeleceu a sua vida.

 

Direito à família 

Igualmente o direito à família, previsto no artigo 36.º da Constituição da República Portuguesa[6], é colocado em causa pela inação da Administração Pública. Sandokan alega que a demora excessiva na decisão do seu pedido de cartão de residência, apresentado em maio de 2020 e já ultrapassado em muito o prazo legal de 90 dias para decisão, o impede de exercer plenamente o seu direito à família. Esta situação de pendência indefinida mina a sua estabilidade emocional e psicológica, uma vez que não só o impossibilita de se deslocar para fora do território nacional para visitar a sua família residente no estrangeiro, como também perpetua a impossibilidade de Sandokan e a sua esposa constituírem, em conjunto e em pleno direito, o seu projeto familiar em Portugal.  

A Administração Pública, por outro lado, contrapõe afirmando que não há uma negação ou restrição de direitos fundamentais, mas sim "condicionalismos práticos" na sua aplicação a um cidadão estrangeiro sem estatuto de residência. O facto é que os receios de Sandokan são plenamente justificáveis face à incerteza resultante da inércia da Administração.

Princípio da decisão e dever de celeridade

A ausência de resposta da Administração configura uma omissão ao princípio da decisão, consagrado no artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo[7], constituindo o cerne da queixa e fundamento do pedido requerido por Sandokan.

Em conformidade com o disposto no artigo 59.º do mesmo diploma, impende sobre os órgãos administrativos o dever de pronúncia sobre todas as matérias da sua competência que lhes sejam submetidas. Tal dever implica uma atuação célere e eficaz, compreendendo a rejeição de expedientes impertinentes ou dilatórios e a diligência na instrução processual com vista a uma decisão proferida dentro de um prazo razoável.

A inobservância do dever de celeridade decisória expõe os particulares a uma situação de sujeição à potencial arbitrariedade da Administração Pública, decorrente de uma atuação desvinculada do cumprimento dos seus deveres legais. A omissão em decidir o pedido de autorização de residência de Sandokan dentro do prazo legalmente estabelecido ou a ausência de qualquer resposta durante um lapso temporal significativo, traduzem um inequívoco incumprimento do dever de decidir perante um requerimento de um particular.

 

 

 

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[1] Introduzido pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.

[2] O Serviço Nacional de Saúde (SNS), foi criado em 1979, como forma de garantir ao cidadão o direito à proteção da saúde, é o conjunto de instituições e serviços, dependentes do Ministério da Saúde, que têm como missão garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde, nos limites dos recursos humanos, técnicos e financeiros disponíveis.

[3] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018, p.340.

[4] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018, p.339.

[5]  Lei nº23/2007 de 4 de Julho, “Entrada, Permanência, Saída e Afastamento de Estrangeiros no Território Nacional”.

[6] O artigo 36.º CRP dispõe no seu número 1. “Todos têm o direito de constituir família e de contrair casamento em condições de plena igualdade.”

[7] O artigo 13.º CPA dita no seu número 1. “Os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público.”