Trabalho do Blog - Carmo Duarte

 É o Interesse Público Compatível com os Direitos dos Particulares? 
O caso das expropriações por utilidade pública 

Índice:

1. Introdução.

2. As Expropriações por Utilidade Pública.

   2.1. Conceito de Expropriação, o Direito de Propriedade e a Utilidade Pública.

   2.2. Ponderação entre Princípios Constitucionais em Conflito.

   2.3. A Justa Indemnização: Fundamento, Limites e Desafios.

   2.4. A Realidade Prática: Exemplos de Indemnizações Injustas no Contexto das Obras do Metro

de Lisboa

3. Riscos de Arbitrariedade e as Garantias dos Particulares.

    3.1. A Expropriação Urgente: Regime, Limites e Riscos.

    3.2. As Garantias do Expropriado no Procedimento

    3.2.1. A Audiência dos Interessados: Uma Garantia Fragilizada

    3.2.2. O Direito de Reversão

4. Conclusão

1. Introdução

Ao indivíduo está garantido constitucionalmente o direito de propriedade (Art. 62.o da CRP), mas, igualmente, são-lhe impostos sacrifícios em proveito da comunidade. À Administração cabe-lhe agir em nome do interesse público (Art. 266.o da CRP). É desta dicotomia que surgem as expropriações por utilidade pública que, por um lado afetam o direito de propriedade do indivíduo (apenas no necessário) e, por outro, exigem que esta expropriação se faça mediante o pagamento de uma (justa) indemnização.

É desta tensão - entre a utilidade pública e a proteção efetiva dos direitos individuais — que decorre a questão que me proponho analisar: “É o Interesse Público Compatível com os Direitos dos Particulares, nos casos das expropriações públicas?”

2. As Expropriações por Utilidade Pública

2.1. Conceitos de Expropriação, Direito de Propriedade e de Interesse Público.

A amplitude e a complexidade do regime das expropriações justificam a existência de um diploma próprio: o Código das Expropriações (Lei n.o 168/99, de 18 de setembro). A própria definição de expropriação por utilidade pública, ao exigir uma articulação entre os conceitos de direito de propriedade e de interesse público, revela a densidade jurídica subjacente ao instituto, como se analisará de seguida.

Relativamente ao direito de propriedade, vemos que o artigo 1305.o do CC estabelece que "[o] proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem (...)". De uma leitura inicial pode parecer que o proprietário detém poderes absolutos sobre o bem; no entanto, o próprio artigo subordina o exercício desses poderes aos limites e restrições impostas pela lei. Esta constatação revela que o direito de propriedade, embora fundamental, não é absoluto, sendo sujeito a limitações, entre as quais se destaca, precisamente, a expropriação por utilidade pública.

É neste contexto que surge o princípio do interesse público, entendido não como mero sacrifício dos interesses individuais em prol da maioria, mas como a realização do bem comum com vista à satisfação de necessidades efetivas da comunidade.

Trata-se, ainda, de um conceito "evolutivo e transitório, dependente das condições políticas, económicas e sociais", cuja concretização (nomeadamente através da declaração de utilidade pública) assenta em juízos de discricionariedade administrativa, sujeitos a um controlo jurisdicional limitado. A meu ver, desde logo, esta característica favorece a entidade expropriante, ao assegurar-lhe uma ampla margem de definição dos fins públicos, com reduzida intervenção jurisdicional. 

A expropriação por utilidade pública, prevista no artigo 62.o, n.o 2 da CRP, é uma expressão

paradigmática da prevalência do interesse público sobre os interesses privados.

Concretamente, consiste numa privação imposta pela Administração, destinada a retirar bens da esfera da propriedade privada para os afetar a finalidades de interesse coletivo, "mediante o pagamento (...) de uma justa indemnização" (art. 1.o do CE). 

A causa de utilidade pública não precisa de estar expressamente prevista na lei, cabendo à Administração atuar “observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé” (arts. 2.o do CE e capítulo II da parte I do CPA). 

O procedimento expropriativo inicia-se com uma fase administrativa (art. 10.o do CE), através da Declaração de Utilidade Pública (DUP), que identifica os bens a expropriar, o seu destino público, os proprietários e outros interessados. Se não houver acordo quanto à indemnização, segue-se uma fase jurisdicional, através de um processo de expropriação litigiosa.

Importa sublinhar que a atuação da Administração no âmbito das expropriações não se esgota na

invocação da utilidade pública: está sujeita ao respeito de princípios constitucionais que limitam

e moldam o exercício do poder expropriatório, cuja análise se torna, assim, imprescindível.

2.2. Ponderação entre Princípios Constitucionais em Conflito

Em momento de realização de expropriações, vários princípios fundamentais são considerados, concretamente:

O princípio da igualdade (consagrado nos artigos 13.o e 266.o da CRP e no artigo 5.o do CPA ) impõe que os sacrifícios resultantes da expropriação sejam compensados por uma justa indemnização, restaurando o equilíbrio entre cidadãos. Esta igualdade tem uma dimensão externa (evitar a desvantagem do expropriado face a terceiros) e interna (assegurar tratamento idêntico a expropriados em situações semelhantes).

O princípio da proporcionalidade (previsto nos artigos 18.o, n.o 2, e 266.o da CRP e no artigo 5.o do CPA) exige que a restrição do direito de propriedade seja adequada, necessária e corresponda a uma relação de justa medida entre os meios utilizados e os fins prosseguidos. A expropriação só pode ser adotada como última ratio, após esgotadas as formas privadas de aquisição previstas no Código das Expropriações.

Este quadro evidencia como a expropriação traduz uma tensão delicada entre o interesse público que a legitima e a compressão mínima dos direitos dos particulares, imposta pela Constituição. A dificuldade da ponderação entre princípios reside no facto dos mesmos não serem absolutos, exigirem uma avaliação ad hoc e implicarem, inevitavelmente, o risco de sacrificar injustamente a esfera jurídica dos particulares em nome da realização do interesse público.

2.3. A Justa Indemnização: Fundamento, Limites e Desafios

A justa indemnização é o pressuposto da legitimidade do ato expropriativo, consagrado no artigo 62.o da CRP e concretizado, em especial, no artigo 23.o do CE. Nos termos deste artigo, a indemnização não visa compensar o benefício da Administração, mas sim ressarcir o prejuízo sofrido pelo expropriado, correspondente ao valor real e corrente do bem, tendo em conta o seu destino económico normal à data da publicação da DUP.

Sem esta compensação, a expropriação assumiria a natureza de uma confiscação, vedada pela Constituição. Ainda assim, questiono-me se o expropriado não ficará prejudicado: ao receber apenas o valor venal, poderá ter de adquirir um imóvel semelhante, suportando encargos que o deixam em pior situação patrimonial.

A doutrina e o Tribunal Constitucional têm vindo a reforçar que a justa indemnização deve cobrir não apenas o valor venal, mas também despesas associadas à substituição do bem, como o IMT, custos notariais e de registo, despesas de escritura, encargos bancários e custos de reinstalação.

A meu ver, só desta forma se assegura uma indemnização verdadeiramente justa! Ignorar estes encargos adicionais implica uma penalização indevida de quem é forçado a abdicar do seu património. Apesar das garantias formais, a prática revela que muitos expropriados sentem não receber uma compensação adequada, o que tem gerado contestações judiciais e um sentimento persistente de injustiça.

2.4. A realidade prática: exemplos de indemnizações injustas no contexto das obras do

Metro de Lisboa

Apesar da consagração constitucional da justa indemnização, os processos expropriativos associados à expansão do Metro de Lisboa mostram que a prática fica aquém dos princípios. 

No âmbito das obras de prolongamento da Linha Circular, expropriados da Travessa do Pasteleiro denunciaram que os valores propostos, entre 60.000€ e 90.000€, eram manifestamente insuficientes para adquirir habitações equivalentes, em zonas onde os preços médios variavam entre 200.000€ e 300.000€.

Acresce que os expropriados enfrentaram custos adicionais (ex. IMT, escritura e registos ) e sofreram atrasos significativos no pagamento das indemnizações, obrigando muitos a recorrer a crédito bancário para assegurar alternativa habitacional, contrariando a jurisprudência que exige o ressarcimento desses encargos.

No projeto de expansão da Linha Vermelha repetiu-se a mesma situação: os valores indemnizatórios oferecidos correspondiam, em média, apenas a 50%/60% do valor real dos imóveis, impossibilitando a reposição do património em condições semelhantes.

Embora tenha havido posterior reconhecimento da insuficiência dos montantes e promessas de revisão, a proteção dos expropriados falhou no momento crucial, evidenciando fragilidades no regime de expropriações.

Acredito que a “justa indemnização” não deve limitar-se ao valor venal do bem, mas abranger também todas as despesas associadas à sua substituição. Uma solução possível seria a criação de um "valor de substituição legalmente previsto", garantindo uma verdadeira reposição da situação patrimonial e o efetivo cumprimento dos princípios constitucionais da igualdade e da proteção do património privado.

Em suma, o atual Código das Expropriações ao privilegiar a entidade expropriante, revela a necessidade urgente de uma revisão mais equilibrada.

3. Riscos de arbitrariedade e as garantias dos particulares

3.1. A Expropriação Urgente: regime, limites e riscos

A expropriação urgente, prevista no Código das Expropriações, é uma modalidade excecional pensada para situações em que a proteção imediata do interesse público justifica um procedimento mais célere. Nos termos do artigo 15.o do CE, a DUP pode incluir o caráter urgente da expropriação, especialmente em casos de calamidade pública, defesa nacional, segurança interna ou obras fundamentais para o bem-estar coletivo ou para evitar danos ambientais graves.

A principal consequência desta classificação consiste na atribuição imediata da posse administrativa do bem à entidade expropriante, dispensando formalidades essenciais do regime ordinário, como a tentativa de aquisição por acordo (arts. 11.o e 12.o do CE), a audiência prévia dos interessados (art. 15.o, n.o 5 do CE) e o pagamento ou depósito prévio da indemnização (art. 20.o, n.o 5 do CE).

Embora este regime permita salvaguardar o interesse público em situações críticas, a verdade é que também levanta sérias preocupações no que respeita a uma redução das garantias dos expropriados.

De facto, o conceito de “urgência” não é rigorosamente definido pelo Código das Expropriações, ficando a sua atribuição dependente da simples menção no ato de declaração de utilidade pública, o que concede à Administração uma ampla margem de apreciação e abre espaço para abusos.

A prática recente confirma esta preocupação. Observa-se que têm sido declaradas expropriações urgentes para projetos como a construção de praias fluviais (Aviso n.o 7416/2024), a reabilitação de infraestruturas rodoviárias (Despacho n.o 4164/2025), a expansão do Metro de Lisboa (Despacho n.o 3321/2025) e a instalação de parques de campismo (Despacho n.o 12006/2024).

A multiplicação de expropriações urgentes em contextos diversos evidencia uma tendência de banalização deste instrumento excecional. Tal proliferação enfraquece o regime ordinário, desvaloriza as garantias jurídico-constitucionais dos particulares e compromete a confiança dos cidadãos no Estado de Direito. A invocação da urgência não pode, pois, ser usada como simples expediente para acelerar procedimentos administrativos, em detrimento do princípio da legalidade, da proteção da propriedade privada e da igualdade no suporte dos encargos públicos.

A atuação da Administração deve sempre assegurar a realização do interesse público com a mínima afetação do interesse privado. Só em casos efetivamente excecionais (ex. calamidade pública, emergência ambiental ou projetos essenciais para a saúde e o bem-estar) é que parece-me ser justificável recorrer ao regime de urgência (arts. 14.o, 15.o e 20.o e ss. do CE).

Assim, impõe-se uma reflexão crítica: é necessário reforçar a fundamentação do caráter urgente na DUP e garantir um controlo mais rigoroso para impedir o esvaziamento do regime ordinário e a erosão das garantias constitucionais dos expropriados.

3.2. As Garantias do Expropriado no Procedimento

3.2.1 A Audiência dos Interessados: Uma Garantia Fragilizada

Na minha opinião, a omissão do atual Código das Expropriações quanto à previsão expressa da audiência prévia dos interessados é particularmente preocupante. Esta audiência constitui uma fase essencial do procedimento administrativo, assegurando a participação dos particulares antes da tomada de decisões que afetem os seus direitos, conforme previsto nos artigos 121.o e ss. do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Ainda que a ausência de previsão expressa não exclua a sua realização, considero que fragiliza a posição dos expropriados, num procedimento que afeta de forma severa direitos fundamentais. Sendo a expropriação uma restrição forçada ao direito de propriedade, parece-me ser evidente que, nestes casos, a audiência prévia se torna imprescindível. Por isso mesmo, defendo a aplicação supletiva do CPA (nomeadamente os artigos 121.o e ss.), dado concretizarem princípios constitucionais como a legalidade, a participação e a proteção dos particulares.

Assim, entendo que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, ao dispensar a audiência prévia (salvo em casos de urgência) colide com o espírito da Constituição e configura uma interpretação materialmente inconstitucional, desrespeitando o direito de participação dos expropriados.

3.2.2. O Direito de Reversão

O direito de reversão é uma garantia fundamental do expropriado, que se manifesta quando desaparece a causa de interesse público que fundamentou a expropriação. De facto, a expropriação só é legítima enquanto os fins declarados na DUP se mantiverem. Se a entidade expropriante utilizar o bem para um fim diverso, não o afetar ao fim público no prazo de dois anos após a adjudicação, ou cessar a sua utilização para o fim declarado, configura-se uma situação de expropriação ilegítima ou até inconstitucional, conferindo ao expropriado o direito de reversão. Ou seja, “se os bens não forem afetados a essa utilidade pública, a expropriação perde a sua razão de ser e, em consequência, o expropriado goza do direito de reversão: a faculdade de recuperar o seu direito sobre o bem expropriado”.

Isto evidencia, a tensão existente entre o direito de reversão e o princípio da utilidade pública: a prevalência do interesse público justifica a expropriação, mas o desaparecimento desse interesse legitima a recuperação do bem pelo expropriado. Apesar desta tensão, a existência do direito de reversão produz um efeito positivo: incentiva a Administração a definir com rigor os fins públicos que justificam a expropriação, funcionando como um limite indireto ao seu poder, ainda que atuando apenas numa fase posterior. É curioso constatar que o mesmo princípio - utilidade pública - que fundamenta a redução do direito de propriedade também serve de base ao direito de reversão.

Na minha opinião, o regime atual do direito de reversão revela-se excessivamente complexo e, em vez de se afirmar como um verdadeiro garante dos direitos do expropriado, pode acabar por o penalizar. Desde logo, a exigência de devolução da indemnização recebida constitui um obstáculo prático significativo, especialmente se o expropriado já tiver utilizado esse valor para, por exemplo, adquirir outro imóvel. Acresce que, em muitos casos, a falta de conhecimento jurídico compromete o exercício efetivo deste direito, frustrando a sua função protetora.

Sendo a reversão a última e mais importante garantia conferida ao expropriado, considero que a lei deveria adotar um regime mais claro, acessível e verdadeiramente protetor, capaz de assegurar, de forma eficaz, a tutela do direito de propriedade face ao desaparecimento da utilidade pública que legitimou a expropriação.

4. Conclusão

A análise desenvolvida ao longo deste trabalho permitiu refletir sobre a questão inicialmente proposta: “É o interesse público compatível com os direitos dos particulares, nos casos das expropriações públicas?”

Constatou-se que, apesar do reconhecimento constitucional do direito de propriedade (art. 62.o da CRP), o mesmo é sujeito a limitações impostas pela necessidade de realização do interesse público (art. 266.o da CRP), em especial através do mecanismo da expropriação por utilidade pública.

E a prática revela que essa compatibilização nem sempre é plenamente assegurada. As fragilidades do regime vigente (designadamente a insuficiência da justa indemnização, a banalização da expropriação urgente e a debilidade das garantias procedimentais dos expropriados) evidenciam que o equilíbrio entre interesse público e proteção dos direitos individuais permanece precário.

Face a este panorama, a compatibilidade entre interesse público e direitos dos particulares, embora reconhecida no plano teórico e normativo, exige, na prática, reforços efetivos. Nomeadamente, uma revisão legislativa que: reforce as garantias procedimentais dos particulares; assegure uma definição mais rigorosa do conceito de utilidade pública e da urgência; e, sobretudo, consagre uma verdadeira reposição patrimonial integral através da justa indemnização.

Só assim se poderá garantir que o sacrifício imposto ao direito de propriedade seja legítimo, proporcional e verdadeiramente compensado, respeitando os princípios constitucionais da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade e da proteção dos direitos fundamentais.

REFERÊNCIAS

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COSTA, Salvador da, “Código das Expropriações e Estatuto dos Peritos Avaliadores Anotados e Comentados”, Coimbra, Almedina, 2010.

GOMES, José Osvaldo, “Expropriações por Utilidade Pública”, Lisboa, Texto Editora, 1997.

JUSTO, António Santos, “Código das Expropriações Anotado e Comentado”, 5.a ed., DisLivro, 2000.

JUSTO, António Santos, “Direitos Reais”, Coimbra Editora, 2012.

MADEIRA, Bernardo Sabugosa Portal, “A Indemnização nas Expropriações por Utilidade Pública”, Coimbra, Almedina, 2008.

MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui, “Constituição Portuguesa Anotada”, tomo I, Coimbra, Coimbra Editora, 2005.

OLIVEIRA, Fernanda Paula, “Direito do Urbanismo. Do Planeamento à Gestão”, 3a edição, AEDREL, 2018.

TRIGO, Mariana da Rocha, “A Reforma do Código das Expropriações: Questões que merecem uma reflexão”, Universidade do Minho, 2019.

Jurisprudência consultada

ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO no 722/2001, Processo no 44722, relator Conselheiro Dr. Alves Barata (22.02.2001). Disponível em: https://files.diariodarepublica.pt/

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL n.o 347/2003, Processo n.o 794/02, relator Conselheiro Benjamim Rodrigues (07.11.2003), disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL no 231/2008, Processo n.o 337/06, relator Conselheiro Vítor Gomes (21.04.2008), disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/

Referências Noticiosas

Renascença, “Metro de Lisboa diz que está a pagar indemnizações a moradores afetados por obras”, 9 de julho de 2024, disponível em: https://rr.pt/noticia/pais/2024/07/09/metro-de-lisboa-diz-que-esta-a-pagar-indemnizacoes-a-moradores-afetados-por-obras/385663/

Renascença, “Metro de Lisboa disposto a pagar mais pelas expropriações”, 30 de outubro de 2023, disponível em: https://rr.pt/especial/em-nome-da-lei/2023/10/30/metro-de-lisboa-disposto-a-pagar-mais-pelas-expropriacoes/350772/

Renascença, “Um ano depois, ainda não há data de saída: expropriados continuam sem indemnizações e falam em má-fé do Metro de Lisboa”, 29 de outubro de 2024, disponível em: https://rr.pt/especial/pais/2024/10/29/um-ano-depois-ainda-nao-ha-data-de-saida-expropriados continuam-sem-indemnizacoes-e-falam-em-ma-fe-do-metro-de-lisboa/398452/

RTP, “Expropriações Metro Lisboa: Valor da indemnização abaixo do valor de mercado”, 1 de dezembro de 2023, disponível em: https://www.rtp.pt/noticias/economia/expropriacoes-metro-lisboa-valor-da-indemnizacao-abaixo-do-valor-de-mercado_v1525842